THE BUSINESS OF DOING BUSINESS WITH THE
UNITED NATIONS
Gonzalo Rivera Roldán
EMOCIONES POLÍTICAS EN LA DIPLOMACIA
MULTILATERAL: LAS ONG EN LA LUCHA CONTRA
EL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA PROTECCIÓN DE
LOS DERECHOS HUMANOS
Pavel Solís López
EL USO DE ACTORES NO ESTATALES POR PARTE
DE LOS ESTADOS Y SUS IMPLICANCIAS PARA LA
POLÍTICA EXTERIOR PERUANA
Juan Díaz Ligarda
APROXIMACIÓN A LOS PARADIGMAS EN
TORNO A LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA A LA
LUZ DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS
PUEBLOS INDÍGENAS U ORIGINARIOS
Siwima Rojas Sucapuca y Sheler Rojas Sucapuca
EL NUEVO MUNDO POLINODAL DE
LOS MICROCHIPS: EL ROL CLAVE DE LA
MULTINACIONAL TAIWANESA TSMC Y SU
INCIDENCIA EN EL SISTEMA ESTADONACIÓN
MODERNO
Francisco Matallana Pacheco y
Marco Lovón Cueva
EL ROL DE LOS ACTORES NO ESTATALES EN LA
AGENDA INTERNACIONAL Y LOS DESAFÍOS
PARA LA DIPLOMACIA
Elvis Ojeda Huerta
EMPRESAS TRANSNACIONALES Y DERECHOS
HUMANOS: UNA MIRADA DESDE EL
MULTILATERALISMO
Bruno Castañeda Landi
REFLEXIONES SOBRE LOS COMPROMISOS
UNILATERALES DE LOS ACTORES ARMADOS NO
ESTATALES: LA EXPERIENCIA DE GENEVA CALL
Gustavo Laurie Escandón
POLÍTICA INTERNACIONAL
Revista N° 133
Enero - Junio 2023
EL CRECIENTE ROL DE LOS ACTORES NO ESTATALES
EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES
ESPECIAL POR EL 60 ANIVERSARIO
DE RELACIONES DIPLOMÁTICAS
ENTRE PERÚ Y COREA
ISSN: 2788-6921 (En línea)
ISSN: 2961-2802 (Impresa)
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REVISTA POLÍTICA INTERNACIONAL
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Editor: Primer Secretario Manuel Gerardo Talavera
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Revista Política Internacional
No 133 Enero - Junio 2023
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Publicación semestral Jr. Runo Torrico 489 Int. 202 Lima-Perú
Depósito Legal N° 1998-1545 300 eJemplares
Índice
Artículos
11
Reexiones sobre los compromisos unilaterales
de los actores armados no estatales – la
experiencia del Geneva Call
Gustavo Laurie Escandón
30
The business of doing business with the
United Nations
Gonzalo Rivera Roldán
49
Emociones políticas en la diplomacia
multilateral: las ONG en la lucha contra el
cambio climático y la protección de los derechos
humanos
Pavel Solís López
70
El uso de actores no estatales por parte de
los Estados y sus implicancias para la política
exterior peruana
Juan Díaz Ligarda
81
El nuevo mundo polinodal de los microchips: El
rol clave de la multinacional taiwanesa TSMC y su
incidencia en el sistema Estado-nación moderno
Francisco Matallana Pacheco y
Marco Lovón Cueva
105
El rol de los actores no estatales en la agenda
internacional y los desafíos para la diplomacia
Elvis Ojeda Huerta
124
Aproximación a los paradigmas en torno a la
diversidad biológica a la luz de los derechos
humanos de los pueblos indígenas u originarios
Siwima Rojas Sucapuca y
Sheler Rojas Sucapuca
145
Empresas transnacionales y derechos humanos:
una mirada desde el multilateralismo
Bruno Castañeda Landi
Prólogo
7
Especial por el 60
aniversario de relaciones
diplomáticas entre
Perú y Corea
167
Perú y Corea, socios frente al desafío digital y
la Cuarta Revolución Industrial
Paul Duclos Parodi
178
Corea y Perú: socios estratégicos hacia el futuro
Yungjoon Jo
184
Estrategias para reducir la brecha digital en el
Perú: lecciones de la República de Corea
Christian Fernando Libaque-Saenz
198
Opportunity for cooperation as a digital
government partner on the 60th anniversary of
diplomatic ties between Korea and Peru
Sang-Chul SHIN
212
Corea y su convergencia con el Perú
Joshua Curay Ferrer
226
Relaciones comerciales entre el Perú y la República
de Corea: el pasado, presente y puertas de
oportunidades para el futuro
Gabriel Lewis Arrieta Padilla
239
Corea entre peruanos: primer contacto de la
literatura del reino Choson en la prensa peruana
de inicios del siglo XX
Ricardo Sumalavia
Prólogo
Es un grato placer para la Academia Diplomática del Perú presentar una nueva edición
de la revista Política Internacional que en esta oportunidad consiste en dos secciones.
En su parte inicial, la temática girará en torno al creciente rol de los actores no estatales
en las relaciones internacionales (particularmente en el ámbito multilateral), así como
su incidencia sobre el sistema de Estado-nación y sus efectos sobre las dinámicas, tanto
entre como al interior de los Estados. Para la segunda sección tenemos el especial honor
de contar con una edición especial por el 60 aniversario de relaciones diplomáticas
entre Perú y Corea, con textos escritos por reconocidos diplomáticos y académicos
especialistas en la materia.
La Paz de Westfalia de 1648 estableció gran parte de las bases del sistema actual de
relaciones internacionales, instituyendo importantes principios como la tolerancia
religiosa, la soberanía de los Estados, el balance de poder, así como una arquitectura
internacional que giraba en torno al Estado-nación. Ello condujo a una relación más
armoniosa entre los Estados europeos con un rasgo distintivo; el concepto de equilibrio de
poder el cual incluía “la esfera política, (que) operaba según ciertos principios racionales
que se equilibraban entre sí” (Kissinger, 1994, p. 15).
El consenso resultado de Westfalia logró restablecer la paz en el continente europeo
después de las guerras napoleónicas funcionando como una herramienta para preservar
la estabilidad mediante consultas entre las grandes potencias de la época: Prusia, Rusia,
Austria, Reino Unido y eventualmente Francia. Ello funcionó con relativo éxito hasta el
inicio de la primera guerra mundial, quizá con la excepción de la Guerra Franco-Prusiana.
Mediante la diplomacia y la negociación los actores del sistema internacional lograron
resolver muchas de sus diferencias sin llegar a los extremos de la guerra.
Durante el siglo XX y después de dos guerras mundiales, el orden del sistema internacional
cambió signicativamente, de uno pluripolar eurocéntrico a uno bipolar, con los Estados
Unidos y la Unión Soviética como principales actores. Los Estados–nación continuaban
siendo los principales actores y centro de las relaciones internacionales, no obstante,
aparecieron nuevos actores que participan de este sistema, siendo probablemente los
más relevantes las organizaciones internacionales (OOII).
Este fenómeno no era nuevo, las OOII tuvieron sus orígenes en el siglo XIX con la creación
de las Comisiones Fluviales en el Congreso de Viena de 1815, que tuvieron como objetivo
regular conjuntamente los ríos internacionales que conformaban la sociedad. En dicha
época también destacan el surgimiento de uniones administrativas como parte de este
proceso (Galán, 2018), gradualmente ganando espacio y conanza entre sus miembros.
En dicha época también destaca el surgimiento de cierta desconanza por parte de
los Estados-nación los cuales empezaban a compartir el escenario internacional con
organismos que poco a poco fueron obteniendo derechos, hasta que en el año 1949
se reconoce ocialmente la personalidad jurídica de las OOII, mediante la Opinión
7
Consultiva del Tribunal Internacional de Justicia sobre los Daños sufridos al servicio
de Naciones Unidas. Como bien explica Galán “el nuevo fenómeno que acontecía en la
sociedad internacional de principios del siglo XIX era desconocido para los Estados que
vieron peligrar su soberanía” (Galán, 2018, p. 18).
En la actualidad, seguimos un proceso similar con la aparición de nuevos actores no
estatales con inuencia y poder. Nos encontramos en un mundo en constante evolución,
marcado por la Cuarta Revolución Industrial, tecnologías disruptivas, economías y
sociedades cada vez más globalizadas e interconectadas.
Si bien en la esfera de seguridad vivimos en un notorio mundo unipolar donde los Estados
Unidos cuentan con una primacía incuestionable, en otros espacios, como la economía, el
poder es compartido entre diferentes potencias. De igual manera, existen otras esferas
donde este se encuentra disperso y repartido más democráticamente; espacios donde
actores no estatales cuentan con el potencial para inuir en el escenario internacional
signicativamente. Ello incluye el orden digital donde presenciamos una competencia
férrea entre potencias como Estados Unidos y China, según reconocidos politólogos
como Ian Bremmer.
Esta nueva multipolaridad, el surgimiento de economías interconectadas y globalizadas a
un nivel sin precedentes, así como la competencia en la esfera digital entre superpotencias
ha acarreado el surgimiento de nuevos actores internacionales no estatales con mucho
poder y es aún incierto conocer con certeza cuál es el impacto y cómo van a relacionarse
con el actual orden mundial.
Es por ello de que la temática de este ejemplar de la revista Política Internacional es “El
creciente rol de los actores no estatales en las relaciones internacionales”. A medida que
las transacciones entre individuos, sociedades y países se intensican y conforme las
interacciones transnacionales se vuelven cada vez más complejas, se puede evidenciar
el surgimiento de actores no estatales que tienen la capacidad de contribuir y moldear
(para bien o mal) la agenda internacional. Dichos actores cuentan con una creciente
capacidad para inuir en los procesos de toma de decisiones a nivel de Estado en diversos
temas como: protección del medio ambiente, seguridad, tecnología, derechos humanos,
salud, desarrollo, narcotráco, movimientos religiosos, pueblos indígenas, entre otros.
En tal sentido los textos de la presente edición tienen como objetivo reexionar sobre
la participación e inuencia en las relaciones internacionales de actores no estatales
tradicionales como ONG y empresas multinacionales, así como de actores más recientes,
entre otros las big tech (Meta, Apple, Amazon, Huawei, etc.), organizaciones lantrópicas
(Bill and Melinda Gates Foundation, Wellcome Trust, Novo Nordisk Foundation, etc.),
hackers (Anonymous), grupos terroristas (Al – Qaeda, ISIS), etc. Buena parte de ellos
cuentan con mayor poder y recursos que los propios Estados, y con capacidad de ser
“disruptivas” en el escenario internacional.
En esa línea, cabe resaltar el texto de Francisco Matallana y Marco Lovón “El nuevo mundo
polinodal de los microchips” el cual trata sobre la creciente disputa geopolítica entre
China y Estados Unidos por el control estratégico de los semiconductores o microchips.
8 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
En este se argumenta que una multinacional taiwanesa TSMC es “el principal nodo de
poder tecnológico que transforma las relaciones internacionales entre los Estados, sus
agendas domésticas y la naturaleza de las redes polinodales que cambian el sistema
Estado-nación”.
De igual manera, es destacable el artículo de Gonzalo Rivera “The business of doing business
with the United Nations” que revisa los vínculos del sector privado, especialmente las empresas
multinacionales, con las Naciones Unidas. En él se hace una reexión sobre dos de los actores
no estatales más tradicionales, su evolución y cómo ha ido cambiando en el tiempo hasta
consolidarse en la actualidad, buscando explicar algunas de las principales motivaciones que
llevan a las empresas a cooperar con las Naciones Unidas.
Ante dicho escenario es importante considerar cómo una profesión como la diplomática
debe adaptarse a los nuevos tiempos. Ello supone contar con una correcta lectura de los
acontecimientos internacionales en un escenario donde existen más dudas que certezas.
En esa línea, debe notarse el artículo de Elvis Ojeda; “El rol de los actores no estatales en la
agenda internacional y los desafíos para la diplomacia”. Dicho texto analiza los desafíos que
surgen de la relación entre los actores internacionales no estatales, las herramientas digitales
y el ejercicio de la Diplomacia, en un contexto marcado por la realidad post COVID-19 y la
Cuarta Revolución Industrial.
Como se ha señalado, para la segunda sección de la presente edición de la revista Política
Internacional tenemos el grato placer de compartir un número especial por el 60 aniversario de
relaciones diplomáticas entre Perú y Corea, la cual cuenta con la participación de reconocidos
diplomáticos y académicos, profundos conocedores de la materia.
Dicha sección ha sido el resultado de un trabajo conjunto entre esta casa de estudios, la
Cancillería, la Embajada del Perú en Corea y la Embajada de Corea en el Perú. En tal sentido,
se pueden encontrar artículos muy interesantes y prospectivos como “Perú y Corea, socios
frente al desafío digital y la Cuarta Revolución Industrial” de Paul Duclos, embajador del
Perú en la República de Corea. O, el texto “Corea y Perú: socios estratégicos hacia el futuro”,
de Yungjoon Jo, embajador de la República de Corea en el Perú, entre otros.
Consideramos que la presente obra servirá para generar debate y estrategias con miras a
enfrentar los desafíos que puedan surgir a futuro en un escenario internacional caracterizado
por constantes cambios y eventos inesperados. Como Academia Diplomática que lleva el
nombre de uno de los diplomáticos más destacados de la región, debemos estar a la altura de
los retos venideros, escogiendo temas de vanguardia a n de despertar la curiosidad intelectual
de nuestros lectores. En tal sentido, conamos en que esta edición de la revista será de interés
tanto para el lector especializado, así como para el público en general.
Embajador Gonzalo Gutiérrez Reinel
Director de la Academia Diplomática del Perú
Trabajos citados:
Galán, E. C. (2018). Las organizaciones internacionales como sujetos del derecho internacional.
Revista de Estudios Políticos y Estratégicos. 94-114.
Kissinger, H. (1994). La Diplomacia. Simon & Schuster.
9
10 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 11
Reexiones sobre los compromisos unilaterales
de los actores armados no estatales: la
experiencia de Geneva Call
Gustavo Laurie Escandón
Gustavo Laurie Escandón, ministro en el Servicio
Diplomático de la República del Perú, al que ingresó
en 1989. Bachiller en Derecho por la Pontificia
Universidad Católica del Perú, Diplomado en
Relaciones Internacionales por el Institut International
d’Administration Publique, París y Magíster en
Tratados por la Academia Diplomática del Perú. Ha
ejercido funciones en la Cancillería peruana y ocupado
puestos en el exterior como diplomático en Paraguay,
Suiza y, actualmente, en Bélgica. Entre 2003 y 2018,
estando en licencia del Ministerio de Relaciones
Exteriores del Perú, trabajó en el Departamento
de Operaciones de Mantenimiento de Paz de la
Organización de las Naciones Unidas, en las ciudades
de Ginebra, Nueva York y Pristina.
Correo electrónico: glaurie@rree.gob.pe
RESUMEN
En la actualidad los actores armados no
estatales (AANE) frecuentemente son partes
en los conflictos armados, en particular en
aquellos de naturaleza no internacional. Estos
actores pueden o no ser sujetos del derecho
internacional y no son considerados, en
principio, como entidades creadoras de normas
del derecho internacional humanitario (DIH),
Considerations on the unilateral commitments of
armed non-state actors – the experience of the
Geneva Call
12 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Key words: Deed of
Commitment, Armed Non-
State Actors, Armed Conict,
Customary Law, Human Rights,
International Humanitarian
Law.
aun cuando están obligados a conducirse
de conformidad con esta rama del derecho
durante los conictos armados. Sin embargo,
su conducta durante estos conictos puede
tener un impacto considerable en la formación,
consolidación y respeto de las normas del DIH,
así como en el proceso de universalización de
las normas convencionales del DIH y su posible
materialización en normas consuetudinarias.
La celebración de compromisos formales
por parte de los AANE puede contribuir en
estos procesos, como es el caso de las Actas
de Compromiso que, promovidas por la
organización no gubernamental Geneva Call,
suscriben algunos AANE en respeto de las
normas del DIH o de los derechos humanos.
Este artículo pretende generar reexión sobre
el impacto jurídico, político y/o humanitario de
esta modalidad de compromisos unilaterales.
Palabras clave: acta de
compromiso, actores
armados no estatales,
conictos armados, derecho
consuetudinario, derecho
internacional humanitario,
derechos humanos.
ABSTRACT
Nowadays Non-State Armed Actors (NSAAs)
are very frequently parties to armed conicts,
particularly those of a non-international nature.
These actors may or may not be subjects of
international law and are not considered,
in principle, as rule-making entities of
international humanitarian law (IHL), although
they are obliged to conduct themselves in
accordance with this branch of law during
armed conflicts. However, their conduct
during these conicts can have a considerable
impact on the formation, consolidation, and
respect of IHL norms, as well as on the process
of universalization of conventional IHL norms
and their possible materialization in customary
norms. The celebration of formal commitments
on the part of the ANSAs can contribute to
these processes, as the case of the Commitment
Acts that, promoted by the Non-Governmental
Organization Geneva Call, are signed by some
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 13
1. Introducción
Los conictos armados entre Estados son cada vez más inusuales. El caso
de la invasión de Ucrania por parte de la Federación Rusa es una excepción
en el actual contexto internacional, aunque de graves consecuencias para
todo el mundo.
La aplicación del derecho internacional humanitario (DIH), antiguamente
llamado “derecho de guerra”, es de por sí compleja cuando las partes en las
hostilidades son Estados, pero lo es más aún cuando una o más partes son
actores armados no estatales (AANE).
Los actores no estatales que participan en conictos armados están
obligados por las normas del DIH, aun cuando no hayan participado en el
proceso de creación de estas o consentido con las mismas. Estos grupos
pueden, por lo tanto, no sentirse obligados a cumplir dichas normas y
transgredirlas abiertamente generando violaciones al derecho y, por lo
tanto, ser objeto de sanciones.
Sin embargo, no todos los AANE consideran tener derecho a violar las
normas del derecho internacional a las que nunca se han adherido
formalmente. En busca de prestigio y de cierto reconocimiento internacional
ciertos AANE maniestan unilateralmente su adhesión a dichas normas
o a algunas de ellas.
Al no existir una denición jurídica de los AANE, en este artículo partiremos
de la identicación de una denición que sea útil para el propósito de este
y presentaremos un breve análisis sobre los alcances de esta denición
cuando estos actores participan en los conictos armados, particularmente
en los conictos armados no internacionales.
Luego abordaremos cómo el DIH puede ser o no aplicable a los AANE, y nos
referiremos a su responsabilidad por violaciones a normas de esta rama
del derecho internacional, así como al papel que puedan o no tener en su
desarrollo, incluyendo en la formación de nuevas normas internacionales.
ANSAs in respect of IHL norms or Human Rights.
This article aims to generate a reection on the
legal, political and/or humanitarian impact of this
kind of unilateral commitment.
Reflexiones sobRe
los compRomisos
unilateRales de los
actoRes aRmados
no estatales: la
expeRiencia de
Geneva call
consideRations on
the unilateRal
commitments of
aRmed non-state
actoRs – the
expeRience of the
Geneva call
14 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Asimismo, analizaremos los compromisos unilaterales de los AANE con
las normas del DIH y sus consecuencias jurídicas. Examinaremos el caso
particular de las Actas de Compromiso que suscriben varios AANE con el
propósito de adherirse a la prohibición total de las minas antipersona, y que
son patrocinadas por una organización no gubernamental conocida con
el nombre de Geneva Call. Se trata de un tipo de compromiso unilateral e
innovador, tanto en su forma como en su contenido que cuenta con muchos
partidarios y con algunos detractores, y que tiene potencial de ser replicado
en el futuro y contribuir a un mayor desarrollo y respeto del DIH.
2. Denición de Actores Armados No
Estatales (AANE)
No existe una denición jurídica internacional para los AANE por lo que,
para efectos de este artículo, usaré la siguiente denición: de grupos
armados no estatales que emplea los Lineamientos para Negociaciones
Humanitarias con los Grupos Armados, documento de las Naciones Unidas
1
(traducido del inglés):
Los grupos armados no estatales son grupos que tienen el potencial
de emplear armas en el uso de la fuerza para lograr objetivos políticos,
ideológicos o económicos; no están dentro de las estructuras
militares formales de los Estados, alianzas de Estado u organizaciones
intergubernamentales y no están bajo el control del Estado o Estados
en los que operan (McHugh & Bessler, 2006, p. 6).
Salvo algunas excepciones, como el actual conicto en Ucrania, los conictos
armados contemporáneos tienen lugar predominantemente dentro de
los Estados en lugar de entre Estados. Los AANE están involucrados en
prácticamente todos estos conictos como partes en las hostilidades.
Cierto es, no obstante, que desde hace un tiempo es común la intervención
de fuerzas militares extranjeras dentro del territorio de Estados con
conictos armados internos que, aun sin participar directamente en la
batalla, complejizan los conictos. Puede tratarse de operaciones de
mantenimiento de la paz de la Organización de Naciones Unidas (ONU),
de intervenciones de la Organización del Tratado del Atlántico Norte
(OTAN), operaciones de gestión de crisis por parte de la Unión Europea
o incluso de Estados individuales, como, por ejemplo, la presencia militar
de Francia en Malí. Son numerosos estos casos hoy en día, sin embargo, no
me referiré a ellos en el marco de este artículo, al no considerarlos dentro
de la denición de AANE.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 15
A diferencia de los Estados como partes en los conictos, las normas
internacionales aplicables a los AANE no son siempre claras.
Para el caso de los conictos armados que no sean de índole internacional no
cabe duda de que a los AANE que participan como parte en las hostilidades
se les aplica el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949
2
, el
Protocolo II Adicional a las Convenios de Ginebra de 197
3
y normas de la
costumbre del derecho internacional humanitario
4
. Sin embargo, más allá
de estas normas entramos en un terreno un tanto incierto.
En lo referido a los tratados son insucientes aquellos aplicables a los
conictos armados no internacionales. Además de los mencionados en el
párrafo anterior, es el caso también de la Convención sobre Prohibiciones
o Restricciones del Empleo de Ciertas Armas Convencionales que puedan
considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados (CCW) (en
su versión enmendada
5
) y sus protocolos
6
, el Estatuto de la Corte Criminal
Internacional, el Tratado de Ottawa que prohíbe las minas antipersona,
la Convención sobre Municiones en Racimo, la Convención sobre la
prohibición del desarrollo, la producción, el almacenamiento y el empleo
de armas químicas y sobre su destrucción, y la Convención de La Haya sobre
la Protección de la Propiedad Cultural y su segundo protocolo.
En lo que respecta a la costumbre internacional muchas reglas se aplican
tanto a los conictos internacionales como a los no internacionales,
resultado de la práctica de los Estados que ha ido expandiendo las reglas
aplicables a los conictos internacionales a aquellos que no lo son. Es así,
que gran parte de las reglas de la costumbre internacional aplicable al DIH
son, en opinión del Comité Internacional de la Cruz Roja
7
(CICR), aplicables
de alguna u otra forma a los conictos no internacionales.
3. Aplicación del derecho
internacional humanitario por los
AANE
Una parte signicativa de las normas del DIH, al ser aplicables a los conictos
armados no internacionales, incumben y obligan tanto a Estados como a los
AANE. Por lo tanto, no cabe duda de que los AANE pueden ser responsables
de violaciones al DIH. Es importante, sin embargo, dejar en claro, que el
simple hecho de ser AANE y participar en conictos armados no implica
que violen normas del DIH. Al igual que los Estados en conictos armados,
los AANE pueden estar violando algunas normas del DIH, pero respetando
Reflexiones sobRe
los compRomisos
unilateRales de los
actoRes aRmados
no estatales: la
expeRiencia de
Geneva call
consideRations on
the unilateRal
commitments of
aRmed non-state
actoRs – the
expeRience of the
Geneva call
16 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
otras normas de esta misma rama del derecho, independientemente de
lo que disponga el derecho interno de cada Estado en cuyo territorio se
encuentran o realizan actividades estos actores.
Los AANE están denitivamente sometidos a las normas del DIH, las
que deben respetar, así no hayan participado en su proceso de creación.
En principio, los AANE no son sujetos creadores de normas del derecho
internacional público.
Desde el punto de vista político, es de esperar que todo AANE tenga interés
en respetar normas del DIH, por ejemplo, con el objeto de presentar una
imagen favorable ante la opinión pública internacional y obtener, de esta
manera, una cierta legitimidad en la comunidad internacional.
Desde la posición clásica del derecho internacional, su doctrina y
su costumbre son los Estados los sujetos del derecho internacional
por excelencia. Desarrollos más recientes aceptan a otros sujetos
internacionales, incluyendo a las organizaciones internacionales e incluso
al individuo en ciertos contextos, además de a la “comunidad beligerante” y
los “movimientos de liberación nacional”; es en estos últimos casos donde
se puede encontrar una convergencia con los AANE.
Admitamos que los AANE, para ser considerados como sujetos de derecho
internacional, en tanto que comunidad beligerante o movimientos de
liberación nacional, deben reunir los requisitos que establece el derecho
internacional
8
, pero admitamos, asimismo, que pueden existir AANE que
no reúnan esos requisitos y, sin embargo, tienen participación en conictos
armados. No abordaré en este artículo la discusión de si un AANE es o no un
movimiento de liberación nacional o una comunidad beligerante.
Cabe entonces hacernos la pregunta de si los AANE participan en
el desarrollo del DIH. La respuesta no es sencilla. Es evidente que el
comportamiento de todas las partes en los conictos armados puede
contribuir indirectamente a la creación de una nueva norma del DIH o
a establecer que una norma contenida en un tratado internacional se
convierta en parte de la costumbre del DIH, y, por lo tanto, de obligatoria
aplicación para todas las partes en un conicto.
Esto responde parcialmente a la pregunta planteada, pero no en su totalidad,
pues queda pendiente denir si los AANE son participantes activos en la
creación de normas internacionales. Como visto antes, un AANE puede ser
sujeto del derecho internacional si reúne los requisitos para ser reconocido
como comunidad beligerante o como movimiento de liberación nacional,
pero puede que no reúna dichas condiciones. Aún si reuniera, no existe
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 17
consenso con respecto a la capacidad de sujetos distintos a los Estados
para a la creación de normas del DIH.
Tomando en cuenta que los AANE están presentes en casi todos los
conictos armados de la actualidad, podemos plantear la importancia de
obtener compromisos de estos grupos para el respeto de las normas del
DIH, más allá incluso de aquellas a las que por el derecho consuetudinario
están obligados.
Los últimos 25 años han sido testigos de la negociación y entrada en vigor de
tratados internacionales que se enmarcan en el DIH y que tienen relación
con el empleo de armas convencionales. Destacan entre estos el Tratado
de Ottawa sobre las minas antipersona y la Convención sobre Municiones
en Racimo, arriba mencionados.
Estos son tratados que han recibido un amplio respaldo de la comunidad
internacional, que cuentan con un gran número de Estados parte y que
han entrado en vigor en un lapso de relativo corto de tiempo. Al mismo
tiempo, contienen numerosas obligaciones, que van desde la prohibición de
la adquisición, producción y empleo de las armas a las que hacen especíca
referencia, hasta la limpieza de aquellas que han sido sembradas (para el
caso de las minas antipersona) o que permanecieron activas luego de su
empleo en el pasado (para el caso de las municiones de racimo), así como
para la destrucción de sus stocks.
Pese a encontrarse en avanzados procesos de universalización, las normas
contenidas en estos tratados no cuentan todavía con suciente respaldo
internacional como para ser consideradas parte del derecho internacional
consuetudinario, a diferencia de la mayoría de normas en las Convenciones
de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977 o, hasta cierto
punto, de las convenciones sobre la prohibición de armas biológicas
9
y de
armas químicas
10
, en lo referido al empleo de estas armas de destrucción
masiva.
Naturalmente, los AANE están obligados por estos tratados en lo que
respecta a su aplicación territorial. Es decir, por ejemplo, el uso de minas
antipersona por parte de un AANE dentro del territorio de un Estado parte
de la Convención de Ottawa constituye una violación del DIH, pero no
lo será necesariamente si el empleo se lleva a cabo en el territorio de un
Estado no parte de dicho tratado. Seguirá siendo una violación del DIH
independientemente si el Estado ha elaborado o no legislación nacional
criminalizando el empleo de minas antipersona.
Reflexiones sobRe
los compRomisos
unilateRales de los
actoRes aRmados
no estatales: la
expeRiencia de
Geneva call
consideRations on
the unilateRal
commitments of
aRmed non-state
actoRs – the
expeRience of the
Geneva call
18 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
4. Compromisos unilaterales con el
DIH por los AANE
¿Pueden entonces los AANE obligarse unilateralmente con respecto a una
obligación que por naturaleza corresponde al DIH, y, de ser así, ¿cuál sería
el valor jurídico o político de ese compromiso?
Compromisos de esta categoría son frecuentes durante los conictos
armados y no son necesariamente recientes. Generalmente han sido
obtenidos mediante arreglos y negociaciones informales con agencias
humanitarias, pertenezcan o no al sistema de las Naciones Unidas, o con
el CICR. Estos compromisos se generan muchas veces para asegurar el
acceso de ayuda humanitaria a comunidades aisladas por la guerra o por
desastres naturales, a n de poder ingresar a territorios ocupados por los
AANE. Pero estos compromisos suelen ser de corta duración, condenciales
o secretos, y no tienen necesariamente vocación de continuidad jurídica.
En el caso particular del CICR, esta entidad tiene reconocimiento especial
en su relación con los ANNE, que se deriva de lo plasmado en el artículo 3
común a los Convenios de Ginebra, donde se señala que: “Un organismo
humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la Cruz Roja,
podrá ofrecer sus servicios a las Partes en conicto”.
La creación y el inicio de las actividades de la organización no gubernamental
Geneva Call
11
(El Llamado de Ginebra), cuyo lanzamiento ocial tuvo lugar en
2000, ha generado un estilo muy particular de obtener y mantener vigentes
compromisos de parte de ciertos AANE interesados en obtener cierto
reconocimiento internacional, pero también eventualmente interesados
en adoptar una actitud más responsable con respecto a la protección de
la población civil.
Fue el Tratado de Ottawa sobre las minas antipersona quien motivó a
Geneva Call a desarrollar una innovadora herramienta para obtener
compromisos de parte de AANE, quienes, por no ser Estados, no pueden
suscribirse a este tratado. Esta herramienta es el Acta de Compromiso
(Deed of Commitment).
Al momento de su lanzamiento el aporte de Geneva Call fue instar a
los AANE a suscribir un compromiso escrito por el cual se adhieren a la
prohibición total de las minas antipersona y a cooperar en la acción contra
las minas
12
.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 19
Geneva Call tiene su propia denición de lo que es un AANE, la cual no dista
mucho de la empleada en las Naciones Unidas. En esta denición se descarta
a los grupos paramilitares, al considerarlos como atados a un aparato estatal,
y excluye especícamente a grupos criminales y a los individuos
13
.
Sólo los Estados son signatarios y partes en el Tratado de Ottawa, pero
durante su negociación la delegación colombiana propuso que el tratado
incluyera una disposición regulando a los grupos armados de oposición,
propuesta que no fue incluida en su texto
14
. Al no estar los AANE incluidos
en el texto de esta convención, surgió la iniciativa de Geneva Call de obtener
compromisos públicos de parte de estos para el respeto de las obligaciones
contenidas en este tratado, promoviendo la rma del Acta de Compromiso.
Mediante este instrumento, suscrito por un representante debidamente
autorizado, la AANE en cuestión se adhiere a la prohibición total de las minas
antipersonal y de las minas antivehículo, que abarca tanto el uso como la
producción, la adquisición, el almacenamiento y la transferencia de estas
armas, así como la destrucción de todas sus existencias.
El instrumento de Acta de Compromiso no reproduce el texto del Tratado
de Ottawa, aunque hace referencia al mismo en su preámbulo, y cuenta
con varios elementos que vale la pena destacar, tanto por su singularidad
como por sus implicancias.
En primer lugar, va más allá de la denición de mina antipersonal que
se encuentra en el texto del Tratado de Ottawa, al denirla no en tanto
su diseño sino por sus efectos. Esto tiene importancia al momento de la
interpretación, puesto que incluye a ciertos artefactos improvisados o
incluso a algunas armas trampa, que algunos Estados pueden no considerar
strictu sensu como minas antipersona.
Además, la prohibición contenida en el acta abarca también a las minas
antivehículo que se activan por la presencia, proximidad o contacto de un
vehículo, que no se encuentran prohibidas ni bajo el ámbito de aplicación del
Tratado de Ottawa ni de ningún otro tratado, ni tampoco por la costumbre
internacional. El empleo de las minas antivehículo están reguladas por el
Protocolo II de la Convención sobre ciertas armas convencionales y por
su versión enmendada de 1996, lo que incluye restricciones en su uso en
ciertas circunstancias, pero no están prohibidas per se.
Otro compromiso es que las AANE rmantes se comprometen a cooperar
en los programas de remoción y destrucción de minas, de asistencia a las
víctimas y de sensibilización a las comunidades sobre el peligro de estos
artefactos explosivos.
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En tercer lugar, los AANE se obligan a ser monitoreados en su aplicación del
Acta de Compromiso y a recibir visitas de vericación de cumplimento por
parte de Geneva Call. Los Estados no tienen una obligación de naturaleza
igualmente intrusiva en el texto del Tratado de Ottawa.
Asimismo, y en cuarto lugar, los AANE admiten plenamente que este acto
unilateral por el cual se comprometen no implica ningún reconocimiento
especial desde el punto de vista jurídico, ni como Estado, ni como ningún
otro sujeto del derecho internacional.
Las actas se rman en una ceremonia formal que tiene lugar en la sede
de la República y Cantón de Ginebra (Ginebra, Suiza), la que además es
depositaria de todas estas actas.
La rma de las actas es resultado de intensas interacciones de Geneva
Call con AANE, que incluso se moviliza al terreno para conocer mejor a la
dirigencia de cada AANE y recabar información particular. El proceso de
negociación es a veces largo y no siempre desemboca en la suscripción de
un Acta de Compromiso.
El Acta de Compromiso referido a la prohibición de las minas antipersona y
la acción contra las minas ha sido suscrita por 54 AANE. Estos grupos operan,
o han operado (algunos ya no existen) en Birmania, Burundi, la República
Democrática del Congo, India, Irán, Irak, Líbano, Malí, Filipinas, Somalia,
Sudán, Siria, Turquía, Yemen y Tailandia, además del territorio del Sahara
Occidental. Algunos rmantes son ampliamente conocidos como el caso
del SPLM/A
15
en Sudán (que conformaría el nuevo estado de Sudán del Sur),
el PKK en Turquía
16
o el Frente Polisario en el Sahara Occidental. Las rmas
más recientes corresponden a AANE en Tailandia, en Siria y en Yemen.
Existen otras peculiaridades derivadas del texto del Acta de Compromiso,
que se podrán abordar en otro artículo. Lo más destacable con relación al
objeto de este artículo tiene que ver con el valor jurídico y político de estos
compromisos unilaterales.
Los AANE que rman esta Acta de Compromiso pueden operar dentro del
territorio de un Estado que puede o no ser parte en el Tratado de Ottawa. Por
lo tanto, si dentro de un Estado que no es parte en este tratado se encuentra
un AANE que haya suscrito el Acta, dicho AANE se estaría “obligando” a
renunciar al empleo de un arma, en este caso de una mina terrestre, que
el Estado podría estar empleando incluso en su contra. De otro lado, si el
AANE rmante opera dentro del territorio de un Estado parte del Tratado de
Ottawa, se estaría comprometiendo a algunas obligaciones que incluso no
comprometen a tal Estado (por ejemplo, al empleo de minas antivehículo).
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 21
No todas las aproximaciones del Geneva Call con AANE han resultado en
la rma del Acta de Compromiso. Un caso notable es el del ELN
17
o de la
FARC
18
, en Colombia, pese a los diversos encuentros de Geneva Call con la
dirigencia de ambas organizaciones.
Geneva Call, con sede en Suiza, es miembro de la International Campaign
to Ban Landmines (ICBL), conglomerado de diversas ONG que ganó el
premio Nobel de la Paz en 2017. Cuenta con el respaldo de varios países,
y de la Confederación Suiza, quienes nancian sus actividades, además
de la ONU a través del fondo duciario que administra el Servicio de las
Naciones Unidas para actividades relativas a las Minas (UNMAS), ente
principal coordinador de estas actividades en el sistema de la ONU.
La ONU ha recibido positivamente la labor de Geneva Call, reconociendo
el impacto de su accionar. Martin Barber, director de UNMAS, expresa en
el prefacio de una publicación sobre los AANE y las minas
19
, de 2005, que la
falta de progreso en la adhesión de algunos países fuertemente afectados
por las minas se debía a que los grupos rebeldes que las utilizaban no se
consideraban obligados por los compromisos que pudieran asumir los
gobiernos de turno y que Geneva Call presentaba un nuevo y revolucionario
enfoque al involucrar directamente a los AANE para que se comprometan
con la esencia del Tratado de Ottawa mediante la firma del Acta de
Compromiso.
Barber agrega que el éxito del enfoque de Geneva Call se ilustra en el caso
de Sudán, cuando luego que el SPLM/A suscribiera el Acta de Compromiso
el Gobierno de Sudán raticó, en octubre de 2003, la Convención de Ottawa.
En opinión de Barber, que está fundada en conversaciones sostenidas con
altos funcionarios del gobierno, Sudán no habría raticado la Convención de
no haberse comprometido el SPLM/A a prohibir las minas terrestres. Barber
sostiene, además, que la iniciativa de Geneva Call: “[…] no sólo estimuló
al gobierno y al SPLM/A a trabajar juntos y con las Naciones Unidas para
tratar el problema de las minas terrestres, sino que también los contactos
realizados a través de este proceso fueron un valioso pilar para el Acuerdo
General de Paz”.
Las reuniones de los Estados parte en la Convención de Ottawa, así como
sus Conferencias de Examen, han sido oportunidades para destacar
la importancia de promover la observancia de las obligaciones en la
Convención por parte de los AANE, así como la labor de Geneva Call con
respecto a nuevas rmas del Acta de Compromiso. Por ejemplo, en ocasión
de la Primera Conferencia de Examen, en 2004, se adoptó el Plan de Acción
de Nairobi, cuya medida 7 dice: “Todos los Estados parte: […] Seguirán
promoviendo la observancia universal de las normas de la Convención
mediante la condena del empleo, el almacenamiento, la producción y la
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transferencia de minas antipersona por agentes armados no estatales
y la adopción de medidas apropiadas para ponerles n”
20
. La Segunda
Conferencia de Examen, en 2009, al adoptar el Plan de Acción de Cartagena
recogió en la medida 4 el mismo enunciado
21
. Similar formulación se emplea
en el Plan de Acción de Maputo, adoptado por la Tercera Conferencia de
Examen, en 2014
22
, y en el Plan de Acción de Oslo, adoptado por la Cuarta
Conferencia de Examen, en 2019
23
, aunque en las dos últimas conferencias
ya no hay referencia directa a Geneva Call.
Posteriormente, las actividades de Geneva Call han tenido el reconocimiento
del propio Secretario General de la ONU, quien en un informe sobre la
protección de los civiles en los conictos armados de 2009
24
, al referirse a
la importancia de vincularse con los AANE a n de que respeten el derecho
internacional humanitario y se comprometan expresamente a cumplir sus
obligaciones o a adoptar compromisos en en ese sentido, destaca como
ecaz el Acta de Compromiso de Geneva Call para acabar con el empleo de
las minas antipersona Semejante reconocimiento se presenta en el informe
del año 2010
25
.
De otro lado, el informe del Secretario General de la ONU sobre la
protección de los civiles en conictos armados, de 2012, hace una favorable
referencia a la labor de Geneva Call en la vericación del cumplimiento de
los compromisos asumidos por un AANE (el Frente Moro de Liberación
Islámica) con respecto a supuestas violaciones del Acta de Compromiso.
El impacto positivo de la labor de Geneva Call con respecto a los
compromisos escritos que obtuvo por parte de los AANE para la prohibición
de las minas terrestres y para la acción contra las minas, le motivó a explorar
otros compromisos que los AANE podrían estar dispuestos a asumir pública
y formalmente en el área del DIH o de los derechos humanos. De esta
manera, Geneva Call fue ampliando el espectro de sus actividades para
abarcar Actas de Compromiso para la Protección de la Niñez frente a
los Efectos de los Conictos Armados (2010)
26
; para la Prohibición de la
Violencia Sexual en Situaciones de Conicto Armado y para la Eliminación de
la Discriminación por Género (2012)
27
; para la Protección de la Atención de
la Salud en Conictos Armados (2018)
28
; y para la Prevención del Hambre y
Abordaje de la Inseguridad Alimentaria Relacionada con el Conicto (2021).
El acta sobre la protección de la niñez en los conictos armados recibió
también un considerable reconocimiento internacional, Katarina Mansson
arma en su artículo “The principle of humanity in the development of
'special protection' for children in armed conict”
29
:
[…] el Acta de Compromiso representa una vía novedosa e innovadora
para que los organismos de expertos independientes accedan y
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participen en el diálogo con los grupos armados no estatales con el
n de fortalecer la conciencia de estos últimos y el cumplimiento del
derecho internacional en lo que respecta a la protección de los niños.
Tomando nota del artículo 7, en el que los signatarios se comprometen a
proporcionar ayuda y atención a los niños en las zonas en las que ejerzan
su autoridad, esto incluye “obligaciones positivas” equivalentes de los
grupos armados no estatales para proteger a los niños (Searching for a
"Principle of Humanity" in International Law, 2013, pp. 149-180).
No obstante, el amplio reconocimiento de la importancia de la labor de
Geneva Call, ha tenido y tiene detractores. En 2007, en ocasión de la Sétima
Conferencia de los Estados Parte en la Convención de Ottawa la delegación
de Turquía
30
, acusó a Geneva Call de haber instado a PKK a rmar un Acta de
Compromiso sin el consentimiento del gobierno turco o sin ni siquiera su
conocimiento. Aunque Geneva Call alegó haber informado al gobierno de
estos encuentros, Turquía le prohibió ingresar en su territorio para llevar
a cabo labores de vericación de cumplimiento del Acta de Compromiso
por parte de PKK. Situación similar se dio en reuniones posteriores en el
marco de este tratado.
Del mismo modo, en 2010 la Corte Suprema de los Estados Unidos, con
relación al caso Holder vs. Humanitarian Law Project decidió que las
organizaciones que prestaran entrenamiento en derecho internacional a
organizaciones reconocidas como grupos terroristas por el Departamento
de Estado estarían cometiendo un crimen
31
. Tomando en cuenta que
Geneva Call trabaja en ese sentido con el PKK, quien para Estados Unidos
es considerada una organización terrorista desde el 8 de octubre de 1997
32
,
podría, de alguna manera, estimarse que sus actividades son ilegales bajo
el derecho de los Estados Unidos.
5. Reexiones adicionales
No es intención de este artículo defender la labor de Geneva Call, en cada
extremo, sino de rescatar la importancia de interactuar con AANE a n
de lograr compromisos formales con respecto a alguna norma del DIH, o,
para el caso, de los derechos humanos, que se desee de manera especial
preservar y promover.
El hecho que la suscripción de las Actas de Compromiso por parte de los
AANE sea pública imprime a estos compromisos un carácter más formal
y serio, pero obviamente estos actos, y la labor de Geneva Call, están
expuestos a críticas de algunos Estados que se consideren afectados
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por la interacción de esta organización con AANE que están presentes
en sus territorios. Esto no ocurre, o en todo caso no se hace de público
conocimiento, cuando la interacción con una AANE la lleva a cabo el CICR
o cuando una agencia humanitaria de las Naciones Unidas se vincula de
manera condencial y con mucha discreción con estos grupos.
Teniendo en cuenta que los conictos armados actuales, y ya desde hace
mucho tiempo atrás, son fundamentalmente de naturaleza no internacional,
lo que hagan o no hagan los AANE involucrados puede y tiene un impacto
en el desarrollo del DIH. De tratarse de compromisos asumidos de
forma solemne y pública pueden contribuir a la formación de una norma
consuetudinaria del DIH o al robustecimiento de una norma contenida
únicamente en tratados.
Este no sería el caso de grupos paramilitares y/o de mercenarios, como el
Grupo Wagner, de origen ruso, que participa activamente en el conicto
armado en Ucrania, pero que se encuentra muy activo también en países
del continente africano.
El trabajo de Geneva Call nos invita a la reexión sobre el futuro desarrollo
del DIH, a n de que el mismo se mantenga relevante y se vea fortalecido,
sobre todo en contextos de crisis internacional donde la tentación del uso
de la fuerza armada, prescindiendo del derecho internacional público es
muy grande, y en particular cuando es una gran potencia militar la que cae
en esta tentación.
El DIH encuentra muchos desafíos en su aplicación, pero esto no ha
impedido su desarrollo y expansión paulatinos, aunque con tropiezos, como
resultado de la observación de los horrores de la guerra, de la mano con el
desarrollo de la idea de lo que es y de lo que no es humanitario. Esta idea es
cada vez más rica y ambiciosa en contenido, generado no sólo por un cambio
en el parecer y posición de los Estados sino por una mayor conciencia de la
humanidad en su conjunto, en la que la sociedad civil organizada ha tenido
un papel fundamental.
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considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados (CCW).
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Comité Internacional de la Cruz Roja (s.f.). Protocolo sobre Prohibiciones o
Restricciones del Empleo de Minas, Armas Trampa y Otros Artefactos
según fue enmendado el 3 de mayo de 1996 (Protocolo II según fue
enmendado el 3 de mayo de 1996). https://www.icrc.org/es/doc/
resources/documents/misc/treaty-1980-cccw-protocol-2-amended-
1996-5tdl6g.htm
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del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas
antipersonal y sobre su destrucción. https://www.icrc.org/es/doc/
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Comité Internacional de la Cruz Roja (s.f.). Estatuto de Roma de la Corte Penal
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Comité Internacional de la Cruz Roja (s.f.). Segundo Protocolo de la
Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales
en caso de Conicto Armado. https://www.icrc.org/es/doc/resources/
documents/misc/treaty-1954-hague-convention-protocol-2-1999-
5tdks5.htm
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26 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
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NOTAS
1 Mc Hugh, Gerard y Manuel Bessler, Humanitarian Negotiations with
Armed Groups – A Manual for Practitioners, January 2006.
2 El artículo 3 común a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de
1949 dice: “En caso de conicto armado que no sea de índole internacional
y que surja en el territorio de una de las Altas Partes Contratantes, cada una
de las Partes en conicto tendrá la obligación de aplicar como mínimo, las
siguientes disposiciones: (…)”. Además las Partes en conicto hará lo posible
por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras
disposiciones del presente Convenio. La aplicación de las anteriores disposiciones
no surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las Partes en conicto.”
3 Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de
1949 relativo a la protección de las víctimas de los conictos armados sin
carácter internacional (Protocolo II).
4 Henckaerts, Jean-Marie y Louise Doswald Beck, Customary
International Humanitarian Law, Volume I : Rules, Comité Internacional de
la Cruz Roja, Cambridge University Press, 2005 (pag. Xxviii).
5 En 2001 se enmendó el artículo 1 de la Convención sobre ciertas armas
convencionales, a n de ampliar su ámbito de aplicación a los conictos
armados no internacionales.
6 En particular el Protocolo II en su versión enmendada de 1996, cuyo
título completo es Convención sobre Prohibiciones o Restricciones del
Empleo de Ciertas Armas Convencionales que puedan considerarse
excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados, y el Protocolo V sobre
los Restos Explosivos de Guerra, de 2003.
7 Comité Internacional de la Cruz Roja (https://www.icrc.org/es).
8 Generalmente se mencionan como requisitos el control efectivo de
alguna parte del territorio, que tenga cierta importancia y continuidad o
que sea auténticamente nacional.
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28 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
9 El título completo es Convención sobre la prohibición del desarrollo, la producción y el
almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) y toxínicas y sobre su destrucción
(1972).
10 El título completo es Convención sobre la prohibición del desarrollo, la producción,
el almacenamiento y el empleo de armas químicas y sobre su destrucción.
11 Geneva Call (https://www.genevacall.org/).
12 En inglés «Deed of Commitment for Adherence to a Total Ba non Anti-Personnel
Mines and for Cooperation in Mine Action».
13 Traducción del inglés por el autor.
14 Clapham, Andrew, Human Rights Obligations of Non-State Actors, Oxford Universitz
Press, 2006 (pag.291).
15 Sudan People´s Liberation Movement-Army.
16 Partido de los Trabajadores de Kurdistán.
17 Ejército de Liberación Nacional.
18 Fuerzas Armas Revolucionarias de Colombia.
19 PSIO Program for the Study of International Organizations (PSIO), Armed Non-State
Actors and Landmines, Volume I, A global report proling NSAS and their use, acquisition,
production, transfer and stockpiling of landmines, PSIO, 2005 (genevacall.org/wp-content/
uploads/2019/02/5.pdf).
20 Informe Final de la Primera Conferencia de Examen de los Estados Partes en la
Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia
de minas antipersona y sobre su destrucción (APLC/CONF/2004/5).
21 Informe Final de la Segunda Conferencia de Examen de los Estados Partes en la
Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia
de minas antipersona y sobre su destrucción (APLC/CONF/2009/9).
22 APLC/CONF/2014/WP.5.
23 APLC/CONF/2019/5.
24 S/2009/277.
25 S/2010/579.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 29
26 Acta rmada por 31 AANE.
27 Acta rmada por 25 AANE.
28 Acta rmada por 5 AANE.
29 En Searching for a “Principle of Humanity” in Internataional
Humanitarian Law, editado por Kjetil Mujezinovic Larsen, Camilla Guldahl
Cooper y Gro Nystuen, Cambridge University Pressm 2013 (capítulo 6,
pp.149-180).
30 Turquía se adhirió a la Convención de Ottawa el 23 de setiembre de
2003 y la Convención entró en vigor para este estado el 1 de marzo de 2004.
31 https://www.justice.gov/osg/brief/united-states-v-humanitarian-
law-project-petition
32 https://www.state.gov/foreign-terrorist-organizations/.
Recibido: 28/4/2023
Aprobado: 14/6/2023
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30 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
The business of doing business with the
United Nations
Gonzalo Rivera Roldán
Ministro consejero en el Servicio Diplomático de la
República, actual cónsul general adscrito del Perú en
Hartford, Estados Unidos. Ha cumplido funciones en la
Misión Permanente del Perú ante las Naciones Unidas en
Nueva York, y en la Embajada del Perú en Bolivia. Cuenta
con una maestría de investigación en Estudios Políticos
en la Universidad de París 2, Panthéon-Assas; y una
maestría en Ciencia Política-Relaciones Internacionales
en la Universidad de Lyon, Francia. Es graduado de la
Academia Diplomática del Perú e hizo sus estudios de
pregrado en la Universidad Nacional de San Agustín de
Arequipa.
Correo electrónico: gonzaloarivera@gmail.com
RESUMEN
Este artículo revisa los vínculos del sector privado,
especialmente las empresas multinacionales,
con las Naciones Unidas. En una primera parte
se comenta sobre cómo se da la interacción
en esta relación, para lo cual la sección se ha
subdividido en dos etapas, la primera para el
periodo que cubre desde la creación de las
Naciones Unidas, a mediados de la década de
1940, hasta el año 2000, y un segundo momento
desde el 2000 a la fecha. Se examina brevemente
la evolución de esta relación para ver cómo ha ido
cambiando en el tiempo hasta consolidarse en la
actualidad. En la parte nal se explican algunas
de las principales motivaciones que llevan a las
empresas a cooperar con las Naciones Unidas,
exponiendo tres razones que se estima son las
principales causas que explican este fenómeno.
El negocio de hacer negocios con las Naciones Unidas
Palabras clave:
Naciones Unidas, empresa
multinacional, sector privado,
cooperación, multilateralismo.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 31
Key words:
United Nations, multinational
corporations, private sector,
partnerships, multilateralism.
ABSTRACT
This article reviews the links of the private sector,
particularly multinational corporations, with
the United Nations. The rst part comments
on the nature and ways of this interaction. This
section has been divided into two intervals: one
covers the period from the creation of the United
Nations, in the mid-1940s, to the year 2000; later,
a second moment ranges from 2000 to date. The
evolution of this interaction is briey examined
to see how it has changed over the years until its
consolidation nowadays. In the nal part of the
article, some of the main motivations that lead
companies to cooperate with the United Nations
are outlined, arguing three reasons considered
to be the most relevant causes to explain this
phenomenon.
1. Introduction
The Multinational Corporation (MNC) is not an invention of our time;
however, it is in the past few decades that they have risen in the international
system as relevant actors (Strange, 2009, p. 73). The emergence of
these large companies in the international context was driven by the
dissemination of the liberal ideals upon which the United Nations (UN)
was created, at the dawn of the postwar era. Nowadays, they have acquired
a huge momentum since the end of the Cold War. In this new scenario,
marked by the acceleration of globalization, MNC have achieved colossal
dimensions, in some cases economically surpassing Nation-States. This
economic power has led them to exercise political power as well, with
the ability to inuence States’ governments. With their incursion into the
international arena, MNC now interact with the States and International
Organizations, like the UN. As the former UN Secretary General Ko Annan
declared in 1998: “So let us choose to unite the power of markets with the
authority of universal ideals” (UN, SG/SM/6448), establishing two years
later the Global Compact, the greatest regime to link the UN with the
private sector. Since then, the private sector has engaged continuously
and actively in almost every single unit or agency of the UN system. The
questions briey discussed in this paper are how MNC engage in the UN
multilateral system and why they do that.
the business of
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2. The Private Sector and the United
Nations
The links between the UN and the business sector are not new. However,
in recent years such ties have deepened and broadened, resulting in
innovations in this relationship. We will see this evolution.
2.1 Evolution between 1945 and 2000
The contemporary international order is fundamentally the product of
interactions between States, markets, and civil society (represented
mainly by MNC and NGOs, respectively). Nonetheless, States and their
organizations keep the central role in its conduction. That order, established
in the postwar context, was largely designed by the US, based on liberal
paradigms which seek to ensure peace through democracy, free trade,
investment, market rules, and political settlement structures, and
considered some spaces of participation for civil society and the private
sector (Ikenberry, 1999, as cited in Muldoon, 2003, p.151). In other words,
the international order of the postwar era has been designed in such a way
that the inclusion of the private sector within the governance schemes
was foreseen. Indeed, we can nd references to representatives of the
business sector at the 1945 San Francisco Conference (UN, 2001a, p. 4). The
International Organization of Employers (IOE) has been working with the
International Labour Organization (ILO) even before the 1945 Conference:
it has been part of the tripartite structure of the ILO since its creation in 1919
(ILO, 2023)
1
. Then, in 1946, the International Chamber of Commerce (ICC)
was granted UN consultative status by the Economic and Social Council
(ECOSOC) under article 71 of the United Nations Charter (ECOSOC, 1946).
Later, in 1963, there was already discussions about the inuence of MNC in
the Codex Alimentarius Commission, created by the Food and Agriculture
Organization (FAO) and the World Health Organization (WHO) to establish
food standards (Utting, 2000, p. 9).
However, the main references to the private sector go back to the decade of
1970. Since that period, a certain pattern in the relationship between the UN
and the private sector can be outlined. In 2000, The Economist illustrated
the evolution of the perception of MNC in the international system:
In the seventies, it [the MNC] was seen as a dragon that was about to
devour humanity. In the eighties the perception changes and it is seen
as an herbivorous dinosaur, harmless and doomed to extinction. In the
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 33
nineties it is shown as a goose that boomed together with humanity
enjoying the golden egg the goose has just laid, and where both have
prospered. At the beginning of the 21st century, the MNC is seen as
a demon before which humanity seems doomed (Schultze-Rhonhof,
2006, p. 111).
In the 1950s and 1960s in Europe, there was a widespread idea that the US
had intentions of controlling the European economy through a network
of American corporations, thus politicians of the old continent at the time
considered this as a critical issue that had to be regulated (Sklair, 2003, p.
73). In July 1972 the ECOSOC, at the proposal of the Chilean government,
adopted resolution 1721 which established a Group of Eminent Persons
aimed at studying "the impact of MNC on Development and International
Relations". The reports of this Group led to the creation, in 1974, of the
Commission on Transnational Corporations and the United Nations Centre
on Transnational Corporations (UNCTC). One of the main functions of
the UNCTC was to develop a code of conduct to regulate the activities of
MNC, as proposed by the Commission in its second session held in Lima
in March 1976, beginning its work on the code in 1977 (UNCTC, 1978, p.
4). Later, in 1978, the NGO Berne Declaration published “L'inltration
des rmes multinationales dans les organizations des Nations Unies”
which made public some excerpts of internal documents from some Swiss
companies that revealed the lobby they did to try to inuence the UN
(Maurel, 2015, p. 57). In the 1980s some codes for MNC in specic topics
were implemented: one on breast milk substitutes -WHO/UNICEF 1981-,
another for the distribution and use of pesticides -FAO 1985-, and one on
the ethics for the promotion of medicines -WHO 1988- (Utting, 2000, p. 2).
However, as indicated before, in the eighties the perception towards
MNC changed. The discourse of economic liberalism began to grow, and
at the interior of the UN the approach to foreign direct investment (FDI)
changed: instead of regulation, the new narrative was one of promotion in
benet of the developing countries; deregulation was proposed under the
premise that State control and planning could be detrimental to the ecient
solutions provided by the markets (Utting, 2000, p. 23; Utting & Zammit,
2006, p. 1). In the 1990s, the positive appreciation of MNC strengthened
even more, and within the UN a series of events took place that reected
this. The talks on the code of conduct for the MNC that had stalled in the
eighties came to an end in 1992, and in 1993 the UNCTC ceased to function,
its responsibilities were transferred to the UNCTAD, following the ideology
that favor the market solution and the strong lobby of the companies before
their governments (Utting, 2000, p. 2; Missbach, 2007, pp. 4-5). One of the
last initiatives of the UNCTC, a set of environmental measures to establish
obligations to corporations, wasn’t approved in the Earth Summit of 1992
(Utting, 2000, p. 3). On the contrary, in the Agenda 21, chapter 30, the role
the business of
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of companies is recognized and the association between governments and
the private sector is encouraged, among other things, for the application
of the principles and objectives for sustainable development (UNDESA,
n.d.) Meanwhile, due to an apparent important lobby eort made by the
ICC and the public relations agency Burson Marsteller, strong references to
regulatory issues weren’t included (Madeley, 1999, pp. 159-165). The Earth
Summit included the participation of a coalition of companies grouped in
the World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), at the
personal invitation of the summit secretary himself, Maurice F. Strong
2
, to
the founder of this organization.
Under the leadership of the UN Secretary General Boutros Ghali the
business sector began to move closer to the UN system. For example, in
the 1994 UN General Assembly resolution A/RES/48/180, the Assembly
describes as "active" the collaboration between the UN and the private
sector. Later, Boutros Ghali himself called for associating transnational
companies more closely with international decisions (speech at Davos,
01/26/1995) and for recognizing the primacy of transnational society
over interstate society (speech at the Carlos III University of Madrid,
04/15/1994). In the same period, the FAO, during the 1996 World Food
Summit, published the document “New Holland. agricultural machinery
Worldwide” advocating for the benets of New Holland Ltd. products, an
agricultural machinery company that sponsored the Summit (Madeley,
1999, p. 161).
But the most important milestone in the cooperation between the UN
and the private sector is the appointment of Ko Annan as UN Secretary
General. During his administration the links with the private sector
deepened even more mainly because of his leadership (Bull, Bøås, &
McNeill, 2004; Kell, 2005). Indeed, John Ruggie
3
pointed out that Ko
Annan promoted major reforms in the structure and culture of the UN, going
beyond the intergovernmental border to include the private sector in the
mission and work of the UN. For Ko Annan, an eective way to consolidate
the leading role of the UN was through increasing the cooperation with the
private sector, because he perceived the latter as the most ecient agent
of change (Bull, Bøås, & McNeill, 2004, p. 485; Weiss, Forsythe, Coate, &
Pease, 2017, p. 298), approach that was considered a “pragmatic turn” in
governance structures, induced by the changes brought by globalization
(Utting & Zammit, 2006, p. 2). To understand the vision of Ko Annan his
background is an important element to consider: he had business studies
and experience with the private sector (Kell, 2005, p. 71)
4
.
When Ko Annan took oce as UN Secretary General he had already in mind
deepening the partnerships with the private sector. He recommended the
intensication of UN eorts to promote collaboration and consultation
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 35
with the private sector in order to achieve the development goals (UN,
1997). This would be reected later in his Davos speech in January 1998
5
,
and
some months later this idea originated the UN Global Compact, launched
in 2000. This initiative was supported by other relevant UN ocials, such
as John Ruggie, Maurice Strong, Georg Kell, Mark Malloch, and Gro Harlem
Brundtland (Bull, Bøås, & McNeill, 2004, p. 485). All of them were involved
in the establishment of the Global Compact and in the conception of the
Millennium Goals.
However, not all UN entities shared this favorable view of the private sector.
The ECOSOC Commission on Human Rights, for example, considered in 1998
that “these companies are frequently, if not always, behind massive human
rights violations” (ECOSOC, 1998, p. 4). Thus, the ECOSOC reassumed
the discussions on the elaboration of a code of conduct for MNC, already
settled in 1993
6
. This was a similar position shared by many medium-level
bureaucrats and in certain specialized agencies (Tesner & Kell, 2001, as cited
in Bull, Bøås, & McNeill, 2004, p. 491). For example, the WHO identied in
2000 that certain tobacco companies had managed to enter and inuence
their own organization (WHO, 2000, as cited in Utting, 2000, p. 9).
2.1.1 The New Century
In 2005, UN Secretary General Ko Annan pointed out that “[public-private]
partnerships are an integral part of the work of much of the United Nations
system” (UN, 2005). Indeed, a large number, if not most, of the UN system
agencies have signicantly increased their links with dierent non-state
partners including the private sector (Martens, 2007, p. 20). Entities such as
the FAO; United Nations Educational, Scientic and Cultural Organization
(UNESCO); WHO; United Nations Industrial Development Organization
(UNIDO); United Nations Development Programme (UNDP); United
Nations Children’s Fund (UNICEF); United Nations Population Fund
(UNFPA); among others, have projects and cooperation agreements with
the business sector, especially MNC. Virtually all Fortune 500 companies
have cooperation projects or agreements with a member of the UN System,
mainly through partnership mechanisms. Among the most active companies
in this scheme, we can nd companies such as British Petroleum, Coca Cola,
Daimler Chrysler, Microsoft, McDonald's, Nike, Novartis, Shell, Starbucks,
to mention just a few (Martens, 2007, p. 20).
In this regard, the relationship between the UN and the business sector
would have changed, mostly in two dimensions. First, in a qualitative
dimension: this relationship has transitioned from a hostile perception bias
to MNC in the seventies and part of the eighties (Bull, Bøås, & McNeill, 2004,
p. 481), to a renewed, positive, conception of the private sector considered
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nowadays as a positive agent, a partner
7
, to achieve the objectives and
goals of the UN (UN, 2001a). In this transition of the approach to MNC,
the mechanism of partnerships has been strengthened, which is dened as
“voluntary and collaborative relationships between various parties, both
State and non-State, in which all participants agree to work together to
achieve a common purpose or undertake a specic task and to share risks,
responsibilities, resources, competencies and benets” (UN, 2003, p. 4).
However, this voluntary nature can mean that many of these associations
lack central authority to oversee their work, which can lead to governance
problems for the partnership itself. The absence of central authority also
makes the responsibility of the association ambiguous. Both, governance
and accountability, are considered as key factors for partnerships to have
a positive and lasting impact in the UN (Rein & Reid, 2005, p. 9).
The second dimension of change in the UN-private sector partnerships
is a quantitative one. There’s vast evidence of this kind of partnerships
throughout the UN system
8
. In 2007, it was estimated that the number of
UN partnerships with non-state actors had raised by 700% in twenty years,
increasing exponentially from around fty in the mid-1980s to nearly four
hundred in 2005
9
. As UN Secretary General Ko Annan expressed in 2001:
"non-state actors are now engaged to an unprecedented degree in most
areas of the United Nations endeavour. This ranges from peacekeeping and
disarmament to human rights, good governance, sustainable development,
and the eradication of poverty" (UN, 2001b, p. 7), and since 2001 the number
of partnerships has considerably expanded.
There’s extensive evidence of relationships between the private
sector and the UN in virtually all levels and entities of the UN system.
Indeed, just to mention some examples, in the FAO many companies
participate individually or as part of the ocial national delegations in
the Codex Alimentarius commissions (for instance, the association of
research companies in biotechnology participates in the consultations
in the commission on genetically modied foods). The International
Civil Aviation Organization (ICAO) has developed together with the
International Air Transport Association (IATA) –which represents
around 300 of the main airlines in the world, 83% of all air trac– safety
standards that are mandatory in all airports worldwide. The International
Maritime Organization (IMO) works with dierent shipping companies
of maritime cargo on the issues related to their jurisdiction. Also, it could
be mentioned, the establishment of a Microsoft’s oce to the UN in New
York, with a high-level executive relocated from Brussels to interact with
the UN headquarters. These few examples depict how diversied is the
participation of businesses within the UN.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 37
The most notorious mechanism in the relations between the private
sector and the UN is the Global Compact. Established in 2000 by the UN
Secretary General Ko Annan, the Global Compact embodied at that time
44 MNC, today it registers more than 18,000 businesses participants.
Interestingly, the greatest recruitment of new participants to the Global
Compact in the last years was registered in Latin America and the Caribbean
region, accounting for 22%, followed by North America 21% and Eastern
Europe 19% (UN, 2022a, p. 55). The work of the Global Compact is based
on ten principles, which are derived from the Universal Declaration of
Human Rights, the International Labour Organization’s Declaration
on Fundamental Principles and Rights at Work, the Rio Declaration on
Environment and Development, and the United Nations Convention Against
Corruption (UN Global Compact, 2021, p. 5). These principles are articulated
around four core areas:
1) Human Rights
• Principle 1: businesses should support and respect the protection of
internationally proclaimed human rights; and
• Principle 2: make sure that they are not complicit in human rights
abuses.
2) Labor
• Principle 3: businesses should uphold the freedom of association
and the eective recognition of the right to collective bargaining;
• Principle 4: the elimination of all forms of forced and compulsory
labor;
• Principle 5: the eective abolition of child labor; and
• Principle 6: the elimination of discrimination in respect of
employment and occupation.
3) Environment
• Principle 7: businesses should support a precautionary approach to
environmental challenges;
• Principle 8: undertake initiatives to promote greater environmental
responsibility; and
• Principle 9: encourage the development and diffusion of
environmentally friendly technologies.
4) Anti-Corruption
• Principle 10: businesses should work against corruption in all its
forms, including extortion and bribery.
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In the Global Compact Strategy 2021-2023, the UN Secretary General
remarks the need “to scale up the global business community’s
contributions to the 2030 Agenda and the implementation of the Paris
Agreement on climate change. That is the overarching goal of the Global
Compact’s strategic plan for 2021 through 2023” (UN Global Compact, 2021).
As we see, this partnership works in two directions: rst, the private sector
contributes to the UN giving it more exibility and providing resources
to the UN system, complementing those allocated by States; and second,
the UN gives to the business community guidance on how to comply and
contribute in the delivering of the Sustainable Development Goals (SDG)
and to tackle the issue of climate change, two of the main concerns of the
UN.
Another relevant mechanism in the partnership between the UN and the
private sector is the United Nations Fund for International Collaboration
(UNFIP). The UNFIP serves as a bridge to interconnect the UN system and
the United Nations Foundation, a public charity of $ 1 billion established by
Ted Turner
10
in 1998. One month later that year, on March 1
st
, UN Secretary
General Ko Annan launched the UNFIP as an autonomous trust to
manage the agreement between the UN and the UN Foundation. The 1998
agreement between these two entities was renewed in 2007 and 2014. In
2014 a Joint Coordination Committee and Advisory Board, chaired by the
Deputy UN Secretary General, was created (UN, 2022b, p. 15). The Board
of the UN Foundation is chaired by Ted Turner and among its members
are renowned people like the Queen of Jordan, Gro Harlem Brundtland,
former CEOs of important corporations and academicians. Nowadays,
in the long list of partners of the UN Foundation we can nd companies
like Merck, Caterpillar, SC Johnson, Verizon, Amazon, Google, Goldman
Sachs, Sony, etc.
11
. Since its establishment, the UN Foundation and the
UNFIP have partnered to deliver more than 700 projects, for around $
1.512 billion. In 2021, the UNFIP mobilized $ 11.9 million to nance 22 health
projects worldwide (UN, 2022b, p. 15); as a reference, the contribution paid
by Ireland to the UN in 2021 amounted near $ 10.73 million and Finland’s
was around $ 12.18 million
12
.
The UN-private sector partnership in the past focused mainly on raising
funds for nancing activities or projects. However, nowadays this relation
has a broader scope and is considered as an effective, long-lasting
association. In fact, the evolution and increase of the UN-private sector
relations has led to the emergence of new types of cooperation. An
interesting demonstration of this can be found in the 2001 UN Secretary
General report on this matter, entitled “Enhanced cooperation between the
United Nations and all relevant partners, in particular the private sector”
(A/56/323):
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 39
The increase in traditional forms of cooperation and the emergence
of new forms of cooperation – non-state actors are now engaged to
an unprecedented degree in most areas of United Nations endeavour.
This ranges from peacekeeping and disarmament to human rights,
good governance, sustainable development, and the eradication
of poverty. They are also engaged in most United Nations activities
ranging from its policy dialogue, standard-setting and normative work
to its operational activities, advocacy and information work. In short,
non-state actors have become increasingly inuential in the United
Nations system, at the global, national and local levels, and they oer
a variety of competencies, constituencies, resources and network that
cannot be ignored (UN, 2001b, p. 7).
The current participation of the private sector within the UN system takes
place in dierent elds and in dierent ways, to the point that the terms
“partnership” or “association” have acquired some ambiguity; hence, it is
dicult to argue if all partnerships are alike, on the contrary it seems that
every association has its own particularities. Nonetheless, the 2001 UN
Secretary General report A/56/323, outlined a categorization of ve major
types of cooperation between the UN and the private sector, which is still
valid (UN, 2001b, pp. 18-32):
1) Policy-dialogue: ocial and informal participation of the private sector
in ocial intergovernmental deliberations, and in the administrative
and institutional regulatory structures of the UN.
2) Advocacy: raise public awareness and support for UN goals and programs
through activities such as joint communications, product licensing,
social marketing, etc.
3) Mobilizing private funds: cooperation between the UN and the private
sector to jointly mobilize public and private resources to nance UN
programs and projects.
4) Information and learning: exchange of information, research and
learning. The goal is to create and mainstream knowledge and technical
experience developed at intersectoral levels.
5) Operation delivery: direct support from the private sector for the design,
implementation, management, and joint evaluation of operations,
programs and projects carried out by the UN on the ground.
These types of cooperation are not exclusive, and it may be that in a
partnership more than one of these modalities concur and juxtapose.
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Correspondingly, in the 2012 UN General Assembly resolution A/
RES/66/288, “The Future We Want”, the role of the private sector as an
important agent to support the eorts of the UN and all governments is
highlighted:
We acknowledge that the implementation of sustainable development
will depend on the active engagement of both the public and the private
sectors. We recognize that the active participation of the private
sector can contribute to the achievement of sustainable development,
including through the important tool of public-private partnerships
(UN, 2012, p. 9).
Indeed, in this milestone resolution we can nd many references to the
business community and the potential it has to develop and contribute in
many areas, like the work of the UN itself, sustainable development, food
and nutrition, economic development, energy, climate change and so forth.
Some years later, in 2015, the Agenda 2030 for Sustainable Development (A/
RES/70/1) likewise stressed the importance of working with others actors
besides States and international organizations, especially the private sector
and civil society:
The scale and ambition of the new Agenda requires a revitalized
Global Partnership to ensure its implementation. We fully commit
to this. This Partnership will work in a spirit of global solidarity, in
particular solidarity with the poorest and with people in vulnerable
situations. It will facilitate an intensive global engagement in support
of implementation of all the Goals and targets, bringing together
Governments, the private sector, civil society, the United Nations system
and other actors and mobilizing all available resources (UN, 2015, p. 10).
We recognize that we will not be able to achieve our ambitious Goals
and targets without a revitalized and enhanced Global Partnership and
comparably ambitious means of implementation. The revitalized Global
Partnership will facilitate an intensive global engagement in support
of implementation of all the Goals and targets, bringing together
Governments, civil society, the private sector, the United Nations system
and other actors and mobilizing all available resources (UN, 2015, p. 28).
More recently in 2021 it was adopted the UN General Assembly resolution
A/RES/76/224 “Towards global partnerships: a principle-based approach
to enhanced cooperation between the United Nations and all relevant
partners”, in which it’s “recognized the vital role that the private sector plays
in sustainable development” and “encourages the United Nations funds
and programmes to continue to actively engage with other stakeholders,
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including civil society, the private sector and foundations, with a view to
diversifying potential sources of funding, especially core funding, for their
operational activities for development” (UN, 2022, p. 5).
In the 2021 UN Secretary General report “Enhanced cooperation between
the United Nations and all relevant partners, in particular the private sector”
(A/76/319), the Secretary General acknowledged that “throughout the
United Nations system, partnerships with external actors, in particular
the private sector, are evolving towards deeper and more strategic
collaboration, focusing on innovation, scalability and impact” (UN, 2021a,
p. 1). Additionally, it’s recognized the important role the private sector
can play in recovering from the COVID-19 crisis and the achievement of
the SDG, hence “underscores the urgent need for revitalized, inclusive
and networked multilateralism, with the private sector as a key player to
address global challenges” (UN, 2021a, p.2).
This same approach to include more actively the private sector in the UN is
found in the UN Secretary General proposal “Our Common Agenda”. In this
document, there are many references to the private sector as an important
actor and ally to achieve the vision the Secretary General has on the future
construction of our world, acknowledging the participation, interests and
contribution corporations can do in this task. Therefore, in the conception of
a “renewed social contract”, outlined by the Secretary General, the private
sector is one of the four central actors in this contract: State/institutions,
private sector, civil society, and individuals (UN, 2021b, p. 24). Also, among
the recommendations he made to accelerate the achievement of the SGD,
he proposed to boost the partnerships with the private sector (UN, 2021b,
p. 7). In that line, he suggests a new idea of an “inclusive multilateralism”,
in which the private sector should be considered as a key actor; but this
inclusion needs to be balance with accountability from all the activities
the private sector does, considering the power and resources they have
(UN, 2021b, pp. 67-68). In other words, there’s a twofold appreciation of the
private sector: as an agent that contributes to sustainable development
but at the same time is an agent that needs to be made accountable for its
actions.
3. The motivation
Nonetheless the important contribution of the private sector to the work
of the UN, the interaction between businesses and the UN has incited a
strong debate about if it’s in the best interests of the UN such partnerships.
On the one hand there are those who consider corporations as ecient
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agents which can contribute signicantly to the work of the UN to achieve
its objectives, particularly the SDG. Howbeit, on the other hand there is
also criticism by some who consider it as a "commercialism" or even a
“privatization” of the UN (Utting & Zammit, 2006, pp. 8-9). In addition,
there have also been calls for attention because of accusations of some
companies regarding human rights violations, environmental pollution,
monopolistic practices, child labor and labor exploitation, etc.
As has been commented, the private sector has become increasingly
involved in associations with the UN, through many dierent types of
cooperation, partnering with virtually all entities at the interior of the
United Nations System. This greater participation of the private sector in
the UN is aimed at delivering rst the Millennium Goals and nowadays the
SDG. However, a natural question any person might have is: Why are MNC
getting involved in this?
Corporations are for-prot entities and as such they operate mainly guided
by the benet they obtain or may obtain in the future. Hence, without
an adequate incentive most probably there would be no private activity
(Koch, 2006, p. 24). In that regard, the motivations for the private sector to
have a greater participation in the UN could be explained by three broad
general reasons.
First, the “corporate social responsibility”. The image of being socially
responsible is an advantage to compete in world markets (Witte & Reinicke,
2005, p. 43), and a good image could be obtained thanks to the prestige of
the UN, something that has been described as “bluewashing”, in reference
to the distinctive colour of the UN (Bruno and Karliner, 2000). The image
of a company is one of the most valuable assets that any company has.
Al Ries and Jack Trout, in one of the most inuential texts in the world of
marketing –“The 22 Immutable Laws of Marketing” (1993)– described the
importance of the consumer perception of the company and its products,
pointing out that the perception of the brand was more important than the
actual quality of the product or service itself (Ries & Trout, pp.15-20). For
example, Witte and Reinicke suggest that two of the main motivations that
led MNC to establish associations with the UN were to reinforce their social
responsibility image and to increase their reputation (Witte & Reinicke,
2005, p. 63). It is that good image of the company in front of its consumers
and investors that decides the income, and therefore the destiny of the
business. This is something that Shell had clear when in 2005 published
a document of prognosis to the year 2025, “Global Scenarios to 2025”,
foreseeing that companies would be more concerned about the opinion
of civil society than those of the tribunals (Fernandez, 2006). Therefore,
we would be facing a "strategic philanthropy" that seeks to improve the
environment in which a corporation wants to do business (Porter & Kramer,
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2003, as cited in Utting & Zammit, 2006, p. 4), especially in a context in which
individuals and civil society organizations are more critic to the private
sector and its operations, and are also more concerned about global issues
like climate change or human rights. For example, within the companies
that actively participate in the Global Compact, we can nd some MNC
like Microsoft, Nike, Novartis, Rio Tinto, Areva, etc. which are accused of
bad corporate practices like monopolistic practices, inducing violations of
human rights, or harming the environment.
Another reason would be to gain access to markets. Serving poor markets is
a good business opportunity: despite the fact that its inhabitants live on less
than 2 dollars a day, they represent a market of more than 4 billion people,
with 14 trillion dollars in potential consumption, and that demographically
grows annually at a rate of 6% (Prahalad, 2010, pp. 3-4). For instance, in a
2007 UN Global Compact report it was recorded a UNDP's partnership with
Allianz to develop insurance programs for poor populations in India (UN
Global Compact, 2007, pp.15-16). In 2021, the UNDP announced the launch of
the Insurance and Risk Finance Facility (IRFF), a project aimed at “strengthen
the protection of vulnerable communities from socio-economic, climate and
health-related disasters, by signicantly increasing the role of insurance
and risk-nancing in development” (UNDP, 2021), this initiative’s target is
the protection of poor populations from crisis and disasters, and among
its partners we can nd the insurance company Allianz. Precisely, Utting
and Zammit found out that most of the associations between the UN and
the private sector had been taking place in large developing economies,
attractive for doing business such as India, China, Brazil or South Africa
(Utting & Zammit, 2006, p. 6). Thus, these associations could be understood
as an additional instrument that corporations possess to penetrate new
markets or to consolidate their share of them. In the UN system it can be
found partnerships involving companies like Coca Cola, Microsoft, Cisco
Systems, Hewlett-Packard, Vodafone, Intel, Citigroup, Unilever, among
others; curiously, these same companies are amongst the most active
in penetrating these new markets with innovations in their marketing
strategies. Once again, if we turn to marketing concepts, we can understand
the great potential in current and future income that these associations
could bring for those companies that rst serve these markets, especially
if they have a good image in those markets or a pre-established network
due to one of these partnerships. Additionally, Kobrin argues that large
multinational corporations could cover or reduce their R&D costs through
these partnerships, because the UN would be assuming part of those costs
(Kobrin, 2009).
In the process of expansion into new markets the internal strategies of
MNC are not enough, it is also necessary to have a exible cost structure.
Regulations mean costs that companies cannot control, hence they will
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always try to avoid them. In an eort to evade regulation that is contrary
to their interests, corporations would be partnering with the UN, where
international regimes that can impose rules of global scope that limit their
actions are discussed and established. If we consider that one of the essential
characteristics of any MNC is precisely its mobility, an international regime
could greatly limit this capacity. However, the private sector also needs
legislation that protects their interests. In this regard, Utting and Zammit
conclude that public-private partnerships are framed in a threefold scheme
that would seek to achieve a hybrid mixture of deregulation, for example in
labor issues; voluntarism on other aspects, on commitments to reduce gas
emissions for instance; and strong regulation in other issues, for example
on intellectual property (Utting & Zammit, 2006). To achieve this, it is
imperative to exert some degree of inuence in their national governments
and in the International Organizations where global regimes are discussed.
This would be the third and major cause of the increased role of the private
sector in the UN system, as well as the most important for States to consider,
particularly for middle and small power States.
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NOTES
1 The ILO became the rst specialized agency of the UN in 1946.
2 Maurice F. Strong was a corporate executive, international bureaucrat,
personal representative of Ko Annan, and member of the World Economic
Forum Initiatives Committee on Global Governance
3 Ruggie was Ko Annan's chief advisor for strategic planning between
1997 and 2001. He was one of the main proponents of the Global Compact,
and one of the architects of the approach to the Millennium Development
Goals. Later, he served as special advisor to the Secretary General on the
Global Compact, and in 2005 he was appointed Special Representative of the
Secretary General on human rights and transnational corporations. He was
director of the Center for Business and Government at the Kennedy School
of Government, and a member of the Committee on Global Governance
Initiatives of the World Economic Forum.
4 Ko Annan has a BA in Economics, postgraduate studies in Economics,
and a MBA from MIT's Sloan School of Business.
5 See press release SG/SM/6448, from Ko Annan’s speech “Markets
for a Better World” (Davos, 01/31/1998).
6 John Ruggie was Ko Annan's chief advisor for strategic planning from
1997 to 2001. Maurice Strong was the Secretary of the 1992 Earth Summit,
an adviser to UNSG Boutros Ghali and Annan, and Ko Annan's personal
representative. He was also advisor to the former World Bank President
James D. Wolfensohn, and director of the United Nations Foundation.
Mark Malloch held the position of Administrator of the United Nations
Development Program (UNDP) from 1999 to 2005. During that period,
he was also chairman of the United Nations Development Group, a
committee made up of the heads of all United Nations funds, programs
and departments dealing with development issues. Georg Kell was the
director of the Executive Oce of the UN Secretary General between 1997
and 2000, and responsible for conducting and promoting cooperation with
the private sector. Founder of the Global Compact, he served as its director
from 2000 to 2015. Gro Harlem Brundtland was director of the WHO from
1998 to 2003.
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7 See: UN, Subcommittee on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities.
Relationship between the enjoyment of economic, social and cultural rights and the right
to development, and the working methods and activities of transnational corporations. E/
CN.4/1999/4.
8 See: UN. Report of the Secretary General. Cooperation between the United Nations and
all relevant partners, in particular the private sector. A/56/323, p. 6. See also the statement of
the German Minister of Foreign Aairs Joschka Fischer in the 55th UN General Assembly
(09/14/2000): “[…] Germany strongly supports the Secretary General’s idea for a global
compact with major companies. The German initiative for a resolution in the General Assembly
on global partnerships will take up this and other issues relating to the globalization process
[…] The World Bank’s promising idea of establishing a future fund for the purchase of vaccines
deserves every support. Particularly in the ght against AIDS, new partnerships between
Governments and companies are crucial […]”. (UN, 2000, p. 15).
9 E.g. the document “The United Nations and the Private Sector, a framework for
collaboration” (Global Compact Oce, United Nations, 2008), provided a list with all
UN agencies/oces working in this partnerships, listing virtually all of them.
10 This number of associations was an approximation and not an exhaustive list, since
there is no database within the UN that keeps track of all the associations throughout
the whole UN System (Utting & Zammit, 2006, p. 13).
11 A worldwide famous TV/media entrepreneur, founder among others of CNN, TNT
and TBS.
12 The whole list could be found at the website of the foundation [https://unfoundation.
org/who-we-are/our-partners/more-of-our-partners].
Recibido: 28/4/2023
Aprobado: 14/6/2023
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 49
Emociones políticas en la diplomacia
multilateral: las ONG en la lucha contra
el cambio climático y la protección de los
derechos humanos
Pavel Solís López
Doctorando en Psicología, Magíster en Ciencia
Política con mención en Relaciones Internacionales,
profesor de la Ponticia Universidad Católica del
Perú (PUCP) y de la Universidad Peruana de Ciencias
Aplicadas (UPC). Desarrolla investigación en
enfoques sistémicos, psicología política y emociones.
Correo electrónico: pavel.solis@pucp.edu.pe
RESUMEN
Este artículo tiene como objetivo desarrollar la
relación entre las emociones políticas y el trabajo
de las ONG en la lucha contra el cambio climático y
la protección de los derechos humanos en el ámbito
de la diplomacia multilateral. El artículo indaga
el rol de las ONG en la diplomacia multilateral y
la integración de las emociones políticas en la
diplomacia y su uso por las ONG para sus estrategias
de acción climática y de derechos humanos. Como
conclusión se señala que las emociones políticas
pueden emplearse estratégicamente para respaldar
la cooperación y la resolución de problemas
complejos en diplomacia. Además, sirven como
una herramienta que cataliza la cooperación, las
corrientes de opinión y la movilización emocional.
Palabras clave:
emociones políticas,
diplomacia multilateral, ONG,
cambio climático, derechos
humanos.
Political emotions in multilateral diplomacy: NGOs in
the ght against climate change and the protection of
human rights
50 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
ABSTRACT
This paper aims to address the connection
between political emotions and the work of
NGOs in the ght against climate change and
the protection of human rights in the eld of
multilateral diplomacy. The article inquires into
the role of NGOs in multilateral diplomacy and
the integration of political emotions in diplomacy
and their use by NGOs for their climate action
and human rights strategies. In conclusion, it is
noted that political emotions can be strategically
employed to support cooperation and complex
problem-solving in diplomacy. Moreover, they
serve as a tool that catalyzes cooperation, opinion
currents and emotional mobilization.
Key words:
Political emotions; Multilateral
diplomacy; NGOs; Climate
change; Human rights.
1. Introducción
Una característica en las décadas iniciales del siglo XXI es que para
resolver los urgentes problemas globales es imprescindible que, dentro
del ámbito de la diplomacia multilateral, se construya la cooperación
entre disímiles actores como el Estado, los organismos internacionales,
las grandes empresas tecnológicas, las multinacionales, las organizaciones
lantrópicas y las organizaciones no gubernamentales (ONG). La urgencia
tiene la impronta de negociar intereses nacionales, socioeconómicos
y multilaterales para la búsqueda elusiva de un grado de bienestar y
justicia general; lo cual dado el devenir del mundo postpandemia se torna
engorroso. En un resumen sucinto del panorama del primer trimestre de
2023 se puede mencionar: el incremento de la tensión geopolítica entre
la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y Rusia en una
etapa de trincheras en la Guerra en Ucrania (Wellner, 2023); los inusitados
problemas de transporte global que llevan a la inación en los precios de
alimentos y energía (Kurbalija, 2023; Colomina, 2022); la reaparición de
una carrera armamentista en la zona Asia-Pacíco que amplía las amenazas
hacia Taiwán y los conictos en el mar de China meridional (Maizland, 2023;
Miller, 2022). Como aditamento a todo ello, irrumpen las decisiones de
gobiernos nacionalistas, como el de la primera ministra italiana Giorgia
Meloni, que impone su agenda cuando decreta un estado de emergencia
migratorio durante seis meses en abril de 2023 para paliar la llegada a sus
costas de miles de migrantes (Alonso, 2023).
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 51
Cientos de estos migrantes llegan por la acción de barcos vinculados a las
ONG (Demur, 2023), pero también las ONG italianas amplían su rango
de intervención cuando denuncian en medios masivos, con discursos que
connotan indignación y la frustración, los problemas causados por las
decisiones del gobierno de Meloni. Se trata de una administración que
cimenta sus restricciones para la ola de migración que vive actualmente
el Mediterráneo empleando amaños dentro del derecho internacional
y discursos que asientan el miedo contra el migrante (Liboreiro, 2023).
Nuevamente se evidencia cómo la interacción entre actores de la diplomacia
multilateral es compleja para tender puentes de entendimiento al unísono
de la cambiante coyuntura internacional contemporánea, y esta interacción
tiene un componente de emocionalidad muy arraigado para el proceso de
comunicación y negociación.
De los actores señalados, este artículo busca explorar la labor de las ONG,
subrayando las estrategias y acciones mediadas a lo que Nussbaum denió
como las “emociones políticas” (2013). También es importante señalar
la función que las ONG han tenido en la diplomacia multilateral, la cual
ha demandado soluciones y presiones a gobiernos y empresas para que
adopten medidas en temas globales críticos (Burke, 2014; REDEDELP, 2019).
Para delimitar el alcance de este artículo, se elige centrarse en la lucha
contra el cambio climático y la protección de los derechos humanos, y se
propone como supuesto que la labor de las ONG para políticas y prácticas
responsables y sostenidas, tienen un fuerte anclaje en emociones políticas.
Ello con el propósito de abarcar estrategias desde la incidencia política, las
campañas de movilización y la divulgación de investigaciones e informes
que han tenido consecuencias en la toma de decisiones dentro del sistema
internacional (Keohane & Nye, 2012). Por tanto, el objetivo de este artículo
es desarrollar la relación entre las emociones políticas y el trabajo de las
ONG en la lucha contra el cambio climático y la protección de los derechos
humanos en el ámbito de la diplomacia multilateral.
2. Diplomacia multilateral y las ONG
La demanda de entendimientos y negociaciones para atender los problemas
globales es una característica de la diplomacia multilateral, pero ese
mecanismo transaccional es importante que sea convertido en metas y
acciones. En este ámbito, la presencia global de las ONG ha permitido un
mecanismo de introducción del altruismo en el desplazamiento de la política
de negociaciones a la alta política de proyectos, visiones y su monitoreo. El
altruismo aquí entendido como la aspiración de conseguir transformaciones
signicativas en el bienestar y seguridad de la vida de las personas dentro de
emociones políticas
en la diplomacia
multilateRal: las
onG en la lucha
contRa el cambio
climático y la
pRotección de los
deRechos humanos
political emotions
in multilateRal
diplomacy: nGos
in the fiGht aGainst
climate chanGe and
the pRotection of
human RiGhts
52 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
la sociedad civil democrática (DeMars, 2005; Lewis, 2014; West, 2017). De ahí
la variada inuencia que han tenido para que los Estados incorporen normas
altruistas en espacios y momentos de crisis. Dicha inuencia, caracterizada
por la presencia de sus discursos en medios de comunicación, ha tenido un
gran papel (Swidler & Watkins, 2017; Freedom House, 2023).
La implicancia de las ONG debe considerarse sobre dos líneas, la primera, el
enorme acceso a recursos gracias a donantes gubernamentales, organismos
multilaterales y privados, y segundo, su foco en las áreas de cooperación
para el desarrollo y la ayuda humanitaria (Chowdhury et al., 2018; DeMars,
2005; Dichter, 1999). Además, desde su constitución las ONG tienen la
reputación de ser organismos sin burocracia y sin ánimos de lucro, lo que les
da una distinción frente a la opinión pública en cuanto a la efectividad para
la consecución de sus planes, a diferencia de los actores gubernamentales
y privados.
Pero en el panorama más amplio, hay que atender al rol pragmático de las
ONG en su relación con los Estados para alcanzar esa efectividad. Más allá de
la labor de voluntarios altruistas, existen características en su operación que
tienen que ver con las vinculaciones económicas y políticas de sus donantes
y los gobiernos donde trabajan. Para los donantes existe un valor moral
en los discursos enunciados en la escena internacional cuando nancian
las labores de las ONG (Lewis, 2019). Entre sus donantes están privados
billonarios, privados con microaportes, algunas corporaciones, agencias
de ayuda gubernamental y multilaterales y fundaciones lantrópicas
(por ejemplo, Bill y Melinda Gates, Kellogg, Robert Wood Johnson o Ford).
Para los gobiernos de países en desarrollo donde trabajan puede haber
un benecio o mayormente un perjuicio, de ahí que algunos gobiernos
autoritarios al recibir mucho escrutinio de las ONG promueven leyes contra
su esfera de acción e inuencia (Amnesty International, 2019; Dupuy et
al., 2021). Las ONG, de esta forma, interactúan en una compleja realidad
internacional donde trabajan entre los intereses de la ayuda recibida y
las restricciones de los intereses locales (Swidler & Watkins, 2017). Para
entender esta complejidad se propone explorar cuáles son sus funciones.
2.1. Actividades de las ONG en la diplomacia
multilateral
Las funciones de las ONG vale situarlas desde el paradigma
del transnacionalismo donde los Estados, las organizaciones
intergubernamentales y las organizaciones no gubernamentales
interactúan en ujos de intercambio para la consecución de sus propios
intereses (Nye & Keohane, 1971). Un elemento crucial para considerar en
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 53
el transnacionalismo es que el poder se encuentra repartido entre muchos
niveles y regiones, hablando de un entorno multipolar para la negociación
y la comunicación (Pagden, 1998). Este marco contextual permite entablar
las siguientes funciones para las ONG:
1) La participación en la formulación de políticas globales a través de
su intervención en conferencias y reuniones internacionales, y su
colaboración con gobiernos y organizaciones multilaterales (Dupuy &
Prakash, 2020; Toepler et al., 2020).
2) La promoción de los derechos humanos a nivel internacional en ejes
como la igualdad de género, la protección de los derechos de las
minorías, la disminución de la pobreza y la promoción de la justicia
social, entre otros (Viterna et al., 2015; Tysiachniouk et al., 2018).
3) El monitoreo de acuerdos y tratados internacionales, además, de la
elaboración de recomendaciones a los gobiernos y las organizaciones
intergubernamentales para su cumplimiento (Toepler et al., 2022; Anheir
& Toepler, 2019).
4) La cooperación para buscar solución a problemas como el cambio
climático y la protección de los derechos humanos (Batterbury &
Fernando, 2006; Dupuy et al., 2021; Sundstrom, 2006).
5) La participación en la implementación proyectos de ayuda humanitaria,
educación y salud (Brinkerho, 1999; Tysiachniouk et al., 2018).
6) La sensibilización para temas de agenda global en la opinión pública
a través de los medios de comunicación, como lo son los Objetivos de
Desarrollo Sostenible o aquellos vinculados a la cooperación para el
desarrollo y la ayuda humanitaria (Anheir & Toepler, 2019).
En el espacio de la lucha contra el cambio climático y la protección de
los derechos humanos las ONG tienen una importante participación al
supervisar las acciones de empresas y gobiernos, a través de mecanismos
que generan presión social para garantizar el cumplimiento de
compromisos internacionales o prevenir la violación de regulaciones
(Wang et al., 2020; Qin et al., 2019). Esto se ejemplica en casos como la
organización Greenpeace que desarrolla campañas de incidencia política
para la promoción de políticas que fomenten la energía renovable, la
conservación de los océanos y la reducción de emisiones de los gases de
efecto invernadero, así como su participación en la Cumbre del Clima de
la ONU (COP) para debatir en la toma de decisiones en relación con el
cambio climático (Zelko, 2019). Por otro lado, la organización Human Rights
Watch investiga y documenta casos de violaciones de derechos humanos,
emociones políticas
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entre los cuales se encuentran la libertad de expresión, la discriminación
y la tortura, lo que permite que su trabajo en la promoción de políticas y
normas se sostenga en instrumentos de debida diligencia para proteger los
derechos humanos (Inuence Watch, 2017; OHCHR, 2020).
Asimismo, las ONG —al representar los intereses de grupos vulnerables—
pueden incluir a grupos excluidos como campesinos, minorías, migrantes
o comunidades indígenas, entre otros, en la toma de decisiones sobre el
cambio climático y los derechos humanos. Por ejemplo, la Federación
Plurinacional de Turismo Comunitario del Ecuador (FEPTCE) busca
mejorar la calidad de vida de las comunidades indígenas a través de
iniciativas ecoturísticas y de preservación de tierras ancestrales para
contrarrestar el avance desmedido de la mercantilización y deforestación
del territorio indígena, consiguiendo aval internacional del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ante sus reclamos al gobierno
ecuatoriano (Narvaez, 2020). En la misma línea, la organización Save the
Children también desarrolla programas de protección para niños y niñas
en situaciones de conicto y crisis humanitarias. Y bajo este eje de acción
han presionado a gobiernos y organismos internacionales para que adopten
medidas efectivas para proteger los derechos de la infancia en conictos
y crisis de hambruna (Dryden-Peterson, 2009).
Las ONG también participan en la conformación de coaliciones en la
sociedad civil con otros actores para abogar por políticas de mitigación del
cambio climático o protección de los derechos humanos. Esta participación
incluye medidas de acción como manifestaciones, campañas de boicot y
acciones de incidencia política y legal. La ONG Rainforest Action Network
(RAN) trabaja en la protección de los bosques tropicales y en la promoción de
prácticas sostenibles en la industria forestal y de papel, teniendo una fuerte
campaña para presionar al conglomerado indonesio Sinar Mas Group para
que se comprometa a adoptar políticas responsables en el manejo sostenible
de los bosques (Aranti, 2021). La ONG Transparency International también
vela por la promoción de la lucha contra la corrupción en todo el mundo,
especícamente para el desarrollo de campañas de incidencia política que
presionen a gobiernos y empresas de países en desarrollo para que asuman
prácticas más éticas y responsables (Nguyen & Luong, 2020).
Finalmente, las campañas de sensibilización y comunicación pueden crear
un ambiente propicio para mover a la sociedad civil a tomar decisiones y
cumplir compromisos en materia de derechos humanos y cambio climático.
Como la ONG 350.org que se ocupa de la promoción de la justicia climática
a través de campañas de movilización social para la desinversión en
combustibles fósiles y la transición hacia energías renovables, presionando a
agentes nancieros y gubernamentales a retirar las inversiones en energías
fósiles (350.org, 2023). O la ONG Amnistía Internacional que trabaja en la
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denuncia de violaciones de derechos humanos en las áreas de derechos
sexuales y reproductivos, la libertad de expresión, la igualdad de género, las
desapariciones forzadas, entre otras, generando plataformas de difusión
para debatir estos temas en redes sociales y medios masivos (Amnesty
International, 2021).
Como se puede entender tras este resumen somero, las ONG tienen un
rol amplio en la diplomacia multilateral. Entonces, queda abordar cómo la
protección de los derechos humanos y la amenaza del cambio climático, que
son tópicos que aparentan ser muy distantes, encuentran correspondencias
cuando se ven desde la perspectiva de las emociones políticas, las cuales se
vinculan fuertemente con acciones de incidencia realizadas por las ONG.
3. Emociones políticas en la
diplomacia multilateral
3.1. Denición y tipos de emociones políticas
Para construir un orden civil y moral que no estuviera solamente amparado
por dogmas eclesiásticos, en los albores de la Ilustración se buscó propiciar
una religión civil que sostuviera los proyectos políticos liberales del Estado-
nación. Esto en esencia pretendía extender el espacio de las relaciones
sociales y económicas, mediante el cultivo de una hermandad universal. Por
consiguiente, la implantación de un nuevo orden en Europa sobrepasaba los
límites de la legislación para ubicarse en el terreno fértil de los corazones y
las mentes (Nussbaum, 2013). Lo que hace estable a un Estado, lo que motiva
a sus ciudadanos a pertenecer es la posibilidad de crear una vida humana
graticante donde las libertades y deberes en todo ámbito garanticen
relaciones de reciprocidad y respeto. Entonces, según Nussbaum (2013), el
reto liberal de las sociedades democráticas es contener la debilidad humana
innata de menospreciar al diferente, anteponer los intereses propios sobre
el de otros y comprometerse al evidente sacricio de redistribuir la riqueza,
insertar socialmente a los excluidos, ayudar a los vecinos políticos en crisis
y proteger el ambiente.
Este reto no puede construirse sólo con declaraciones políticas y legislación,
debe fomentarse con la construcción de emociones que tiendan puentes
entre ciudadanos con diferentes concepciones de la vida, para compartir
principios constitucionales y políticos de convivencia justa (Nussbaum,
emociones políticas
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2013). Estas son emociones políticas porque sostienen las leyes y motivan
a mejorarlas o, tristemente, también a degenerarlas (Nussbaum, 2013).
En esa línea, las emociones políticas tienen un impacto en la toma de
decisiones y en la formación de la opinión pública, ya sea a nivel local o
internacional. Pueden agruparse en positivas como la empatía, la compasión
o la esperanza, o negativas como el miedo, la ira o la frustración (Brader
& Marcus, 2013; Wollebæk, 2019). Por ejemplo, el espectro de emociones
políticas negativas pudo intervenir en el surgimiento de gobiernos
conservadores como el de Meloni en Italia o en la campaña del referéndum
que llevó a la elección del brexit. También se pueden señalar iniciativas
intervenidas por las emociones políticas positivas en el establecimiento
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en 2015 o en el fortalecimiento de
la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (OHCHR) o en la Cooperación Sur-Sur y Triangular, que busca
compartir tecnología entre países del sur.
Por ello, la ecacia de las emociones políticas en la diplomacia multilateral
participa para la creación de corrientes de decisión y opinión que calzan
en dinámicas de riesgos racionales y relaciones intersubjetivas al negociar
normativas y acciones en temas globales (Walker, 2022). Esto lo podemos
ubicar antaño en iniciativas para neutralizar el agujero de la capa de
ozono y la contención de epidemias como el SARS o la estrategia global
de vacunación contra la viruela, o en la actualidad en iniciativas contra el
cambio climático, el uso de combustibles fósiles, la situación de refugiados
por conictos armados, la migración por crisis económicas, entre otras.
Los temas globales muestran la necesidad de negociarse entre actores
del sistema internacional que emplean sus competencias y recursos en
un ámbito social, por lo que las emociones políticas intervienen como
prácticas realizadas en un contexto de construcción de políticas de
acciones, monitoreo y metas. Las emociones políticas, entonces, no sólo
sirven para sentirlas o experimentarlas, sino que median en la creación de
acciones políticas (Cornut, 2022). Por ello, una diplomacia emocional lleva
a entender el valor práctico y simbólico de las emociones para intervenir
en la cooperación y el diálogo entre los actores del sistema internacional
actual. También esta diplomacia introducida dentro del multilateralismo
propiciaría que las emociones políticas sean manejadas para construir
puentes que puedan generar solidaridad y empatía durante la creación de
alta política internacional que afronte los problemas globales.
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3.2. Relevancia de las emociones políticas en la
diplomacia multilateral
Actualmente existe la discusión sobre que los líderes e instituciones
políticas de distintas regiones reciben una gran desconfianza de la
ciudadanía, lo cual erige una fragmentación política y fragiliza la democracia
liberal (Abello-Colak, 2019). En la región de América Latina, por ejemplo, un
sello distintivo son los problemas en la economía, inseguridad y el apoyo a
regímenes autoritarios (Latinobarómetro, 2021). En esta coyuntura, las ONG
tienen un rol sutil o gravitante de acuerdo con el tipo de esfera de acción
que tengan. En temas de derechos humanos, las controversias pueden ser
fuertes con los gobiernos, en temas de cambio climático la acción puede
ser poco efectiva con la sociedad civil.
¿Qué lleva a que se den estos resultados? Un supuesto, que trata de
presentar solo una arista, es que la emoción política sí inuye en la toma
de decisiones y, a su vez, la comunicación de la gobernanza contemporánea
se construye pensando discursos con emociones de los actores del
sistema político para calar en las redes sociales y los medios masivos.
Ello porque vale recordar que los líderes, autoridades y representantes
de organizaciones gubernamentales o multilaterales son humanos que
experimentan emociones que afectan su forma de actuar y pensar (Walker,
2002). Emociones políticas como el miedo, la ira o la esperanza pueden
llevar a decisiones de Estado o a la promulgación de legislación que
afectará no sólo las relaciones multilaterales, sino la convivencia dentro
de la sociedad civil. Es importante que quede claro que la importancia
de manejar las emociones políticas puede ser decisivo para la toma de
decisiones informadas en el sistema político.
Como la emoción es también información, el entendimiento de la emoción
política echa luces sobre las motivaciones e intereses de los actores de
la diplomacia multilateral. Si un gobierno tiene preocupaciones por la
inseguridad acarreada con la migración extranjera los líderes pueden
optar por cerrar las fronteras, promulgar legislación antinmigración y
rebatir la presión de organismos internacionales. Estos actores pueden
conmover con discursos emotivos a la opinión pública y crear corrientes
de opinión que apoyen cualesquiera sean sus posiciones, ya sea a favor de
la antinmigración o a favor de velar por la seguridad de los connacionales
frente a los refugiados o inmigrantes.
En contraposición, los líderes de Estado también pueden generar
cooperación y diálogo al expresar empatía o solidaridad con otras
comunidades o países. Esta es una forma en que las emociones políticas
positivas construyen puentes para generar conanza en un proyecto
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multilateral. Por ejemplo, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o la
asociación económica comercial BRICS son iniciativas multilaterales donde
la solidaridad como emoción política ha permitido la unión de intereses
distintos bajo un marco de coordinación y políticas comunes entre Estados.
El Acuerdo de París de 2015 es otro ejemplo de acción frente al cambio
climático al proponer, entre disimiles actores políticos, la esperanza de
frenar calamidades climáticas con fórmulas de mitigación y compromisos
ambientales.
Este impulso emotivo hacia temas globales, entre ellos la protección
de los derechos humanos y la lucha contra el cambio climático, genera
una corriente de discursos de contenido emocional político positivo en
estrategias de comunicación, las cuales crean conciencia y apuntan a tomar
acciones y proyectos con resultados palpables, pero también conviven
con discursos emocionales políticos negativos que las impugnan. Es un
delicado balance donde la interacción entre tales discursos es muy azarosa.
En ello, las ONG han sido muy efectivas al diseñar estrategias donde la
culpa, la vergüenza y el miedo por la inacción política, y la esperanza y el
optimismo para la acción planicada, se mezclan en discursos que tienen
mucho eco en los medios masivos y redes sociales (Chowdhury, et al., 2018;
Dupuy, 2020). Hoy, más que en décadas pasadas, es común que temas como
el reciclaje, las energías renovables, la libertad de expresión, el derecho a
la vida, los derechos de mujeres o de la infancia, entre otros, sean tratados
en las discusiones cotidianas dentro de la sociedad civil. El uso efectivo
de las emociones en estrategias de comunicación ha llevado a este nuevo
contexto.
En resumen, las emociones políticas y la diplomacia multilateral se integran
primero a través de la toma de decisiones informadas, también para
visibilizar las motivaciones de los decisores, además, las emociones políticas
ayudan a facilitar la cooperación multilateral y el impulso a la acción en
temas de agenda global, y nalmente, aparecen tácitas en discursos que se
propalan en medios masivos y digitales. La comprensión de la interacción
de estas dimensiones mejorará el análisis de la labor de las ONG y sus
resultados dentro de la diplomacia multilateral.
3.3. Algunas emociones políticas en la diplomacia
multilateral
Tal como fue mencionado anteriormente, el miedo puede llevar a un
gobierno a adoptar medidas de seguridad más estrictas, y en contraparte,
la empatía puede motivar la ayuda humanitaria hacia un país en crisis. Esta
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empatía subyace en las misiones de ayuda internacional tras desastres
ambientales, naturales o atentados terroristas de gran envergadura. Pero
la empatía puede ser mucho más amplia, ya que los líderes y negociadores
también pueden usarla para comprender las perspectivas y necesidades
de las partes en negociación, sin simpatizar con estas (Holmes & Yarhi-
Milo, 2017). Es mucho más efectivo en una negociación sobre una crisis
migratoria usar la empatía hacia los refugiados para conseguir soluciones
sostenibles que sigan los valores del humanitarismo, a la vez que se evita
la escalada de una desunión en la dimensión ideacional (Di Martino, 2021;
Safranchuk, 2022).
La frustración es otro tipo de emoción política que puede surgir en
negociaciones multilaterales cuando las demandas o intereses propios
no están siendo considerados (Safranchuk, 2022). Esto es algo que se puede
notar en la posición de los países vulnerables durante las negociaciones
sobre la lucha contra el cambio climático, cuando los países desarrollados
no otorgan apoyo nanciero o tecnológico adecuado para hacer frente a
los efectos del cambio climático. Ello establece un proceso de antipatía de
orden bilateral y genera enemistades tácitas por la percepción de inequidad
recibida desde los países desarrollados. Otra emoción es la vergüenza
que aparece en la práctica de nombrar y avergonzar llevada a cabo por las
ONG de derechos humanos para denunciar a gobiernos o instituciones que
quebrantan las normativas internacionales. Es una práctica controversial
por la poca efectivad en generar cambios sostenidos en el escenario político
(Ilgit & Prakash, 2019).
La esperanza es otra emoción política de gran incidencia porque lleva a que
las partes involucradas trabajen hacia un objetivo común (Duncombe, 2019).
El Acuerdo de París o los Objetivos de Desarrollo Sostenible son ejemplos
de la materialización de políticas multilaterales construidas sobre la base
de esperar resultados ambiciosos y efectivos. En esa línea, el optimismo
tiene una fuerte implicancia en la política de negociaciones porque propone
narrativas con una visión convincente sobre el futuro (Cull, 2019). Sobre
el optimismo en la diplomacia es evidente su articulación en actitudes
constructivas para llegar a la rma de acuerdos. Un acuerdo de paz como
el Acta de Brasilia entre Perú y Ecuador en 1998 es un visible ejemplo del
optimismo de los líderes y diplomáticos al llegar a un entendimiento por
el cese de controversias y conictos históricos. Como narra Trazegnies
Granda (2019), el entendimiento entre Perú y Ecuador se construyó cuando
la paz sobrepasó el nivel jurídico y se convirtió en una vivencia, donde los
corazones en ambas naciones recobraron una fraternidad de cara a un
futuro de oportunidades bilaterales.
Finalmente, otra emoción política en la diplomacia multilateral es
la desconanza. Su presencia es innegable en varias etapas de crisis
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entre actores del sistema internacional, ya que diculta la cooperación
al construir la presunción de que los riesgos son más grandes que las
potenciales recompensas (Pursiainen & Forsberg, 2021). La desconanza
política se ancla en la remembranza de sucesos históricos y percepciones
negativas sobre las acciones de Estado (Chun, 2022). Ello lleva a la intrusión
de memorias colectivas dominantes, impregnadas de traumas sociales,
culturales o políticos en la comunicación de estos grupos sociales y actores
del sistema internacional. Por ejemplo, memorias como el imperialismo
occidental y la amenaza nuclear llevan a una desconanza entre las partes
durante las negociaciones para el cese del programa nuclear militar de Corea
del Norte. De igual manera, el imperialismo ruso y la injerencia pronazi se
entremezclan en los intentos de diálogo para el cese de hostilidades en la
Guerra de Ucrania. Sin duda, la desconanza es un obstáculo muy férreo en
el progreso de las negociaciones, pues instala percepciones nocivas sobre
las motivaciones de los actores en pugna, y muchas veces es infranqueable,
hasta que algún negociador o líder político pueda adoptar una emoción
política positiva en la interacción diplomática. Además, vale recordar que
un complemento de la diplomacia es la presencia de corrientes de opinión
a favor de la desconanza transmitidos por sectores de la sociedad civil en
los discursos mediáticos.
4. Emociones políticas en la lucha
contra el cambio climático y
la protección de los derechos
humanos
4.1. Las emociones políticas en la labor de las ONG
En el especto de las emociones políticas, la labor de las ONG utiliza
emociones como la ira, la esperanza y el miedo que se emplean
estratégicamente para fomentar la acción colectiva en la lucha contra
el cambio climático y la protección de los derechos humanos (Cornut
2022; Toepler, 2022). En ese sentido, la movilización de la sociedad civil se
construye porque las emociones son valiosas fuentes de información para la
comunicación y persuasión colectiva. Esto genera presión a líderes políticos
para tomar medidas ambiciosas contra el cambio climático, o introducir
en sus agendas la protección a la infancia, los derechos de migrantes y
la libertad de expresión. En esa línea, con el uso de emociones como el
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optimismo y la esperanza se pueden trazar herramientas de inuencia para
superar la inacción o la apatía en las políticas sobre el clima o los derechos
humanos.
Una estrategia muy empleada en las mediaciones de las ONG es proponer la
defensa de la justicia ambiental y de los derechos universales para despertar
emociones políticas que catalicen acciones conjuntas de la sociedad civil y
los líderes. El cambio climático y los derechos humanos son fenómenos muy
desarrollados dentro de la agenda actual, por lo que las ONG se relacionan
con audiencias especícas para trasladarles la urgencia de la necesidad
de contar con “políticas de acción”. Esta mediación de sus discursos tiene
una doble vía.
Primero, la racionalidad de las cifras, fechas y cantidades que le dan
una dimensión cuantitativa al problema, ya sea por el aumento de la
temperatura, la extensión de la deforestación, la pérdida de biodiversidad,
el número de desplazados, hambrientos, muertos o violaciones de derechos
reportadas. Este nivel permite señalar el problema como una manifestación
de la realidad que no puede negarse porque hay evidencia y es respaldada
por un número alarmante.
A esto se suma lo segundo, una capa de vinculación emocional que lleva a
superar la distancia del problema en la percepción general de los ciudadanos.
Emociones como la empatía y la compasión, sirven para generar solidaridad
con las víctimas de violaciones de los derechos humanos. Emociones como
la esperanza y la culpa, llevan a tomar conciencia sobre los efectos que se
dejan a futuras generaciones con el cambio climático.
De esta forma, la mediación de las ONG con las emociones genera presión
a los gobiernos y otros actores multilaterales para tomar medidas en la
mitigación del cambio climático o en incentivar el respeto de los derechos
humanos. Se debe tener en cuenta que los líderes y negociadores también
son altamente movidos por estas emociones políticas en el ámbito
multilateral para la negociación de acuerdos y la creación de mecanismos
de rendición de cuentas.
4.2. Aplicación de emociones políticas en la labor de
las ONG
En el terreno de la cooperación internacional —para temas como la
sostenibilidad del desarrollo, la mitigación del cambio climático, la
conservación de la biodiversidad y el desarrollo económico sostenible— la
labor de las ONG ha construido participación e incidencia política usando
emociones políticas
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emociones como la esperanza, la culpa y la preocupación en espacios como
las Naciones Unidas, la Organización Mundial de Comercio, El Grupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, la agenda
COP, entre otros (Thew et al,. 2021). Esta labor está marcada también por
discursos donde las campañas de comunicación de las ONG han utilizado
historias personales, imágenes impactantes y campañas de movilización
emocional (Lück et al. 2016) para concienciar sobre el cambio climático y
presionar a líderes y actores multilaterales a tomar medidas más ambiciosas
y punitivas.
Otra línea de acción son las estrategias de movilización emocional que usan
la indignación, la vergüenza y la esperanza para presionar en la construcción
de acuerdos y corrientes de opinión favorables para la protección de los
derechos humanos. En ese sentido, como ya se mencionó, la empatía, el
altruismo y la compasión son poderosas emociones que crean solidaridad
con las víctimas de violaciones de los derechos humanos, y la urgencia para
atender sus reparaciones. La presencia de estos discursos abunda en las
relaciones transnacionales. Por ejemplo, las ONG Amnistía Internacional,
Human Rights Watch y Médicos sin Fronteras ejecutan estrategias con
emociones políticas para promover los derechos humanos en un trabajo
conjunto con organismos internacionales como el Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas y la Corte Penal Internacional (Murdie et
al., 2020). Ello ha permitido la denuncia de la violación de derechos humanos
y el establecimiento de estándares internacionales.
Asimismo, en la construcción de paz y la prevención de conictos, la ONG
International Institute for Peace usa la empatía en estrategias en el Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas y la Comisión de Consolidación
de la Paz para promover la justicia transicional y la resolución no violenta
de conictos (De Coning & Peter, 2019). De ello se deduce que la empatía,
entendida como la capacidad de comprender las dicultades de otros,
es una herramienta política. Así también, el cuidado, como la emoción
de preocuparse por el bienestar ajeno, es un efectivo catalizador para la
promoción de los derechos humanos y medidas para aminorar el cambio
climático.
5. Conclusiones
En este repaso de la relación de las emociones políticas en la diplomacia y
su uso por las ONG para combatir el cambio climático y la protección de los
derechos humanos se propuso entender la relación de las emociones en las
negociaciones, comunicación y acciones que tienen las ONG y otros actores
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en el sistema internacional. Tras la exploración de ejemplos se puede argüir
que las emociones tienen una larga presencia de efectos en la diplomacia.
Se piensa que las emociones no predicen nada importante a nivel político
global, pero se puede notar que las emociones sí intervienen en los
discursos, acuerdos, cooperación y decisiones importantes en la diplomacia
ambiental y de derechos humanos. Al parecer, cuando las emociones son
empleadas estratégicamente respaldan la coordinación y la resolución
de problemas complejos en diplomacia. Esto entendido en la dinámica
que tienen Estados, empresas, organismos multilaterales y las ONG en un
sistema transnacional, por lo que se plantea que el lugar de las emociones
antecede a las acciones y las comunicaciones en política internacional. Ello
denota la inclusión del espectro emocional en interacciones del sistema
multilateral, en un proceso de hacer y concebir acciones políticas globales.
Las implicaciones para el papel de las ONG dentro de la diplomacia
multilateral son que el uso del espectro de emociones políticas sirve
como una herramienta que cataliza la cooperación, corrientes de opinión
y movilización emocional en líderes, negociadores y la sociedad civil. Queda
como recomendación de futuros estudios explorar qué emociones están
involucradas en los procesos, decisiones y actores especícos en el complejo
y vasto terreno de la diplomacia multilateral.
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70 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
El uso de actores no estatales por parte de los
Estados y sus implicancias para la política
exterior peruana
Juan Díaz Ligarda
Consejero en el Servicio Diplomático de la
República del Perú. Bachiller en Ciencias
Políticas e Historia por la Universidad de
California – Los Ángeles (UCLA); magíster en
Estudios Latinoamericanos con especialización
en Ciencias Políticas e Historia por la Universidad
de California – Los Ángeles (UCLA).
Correo electrónico: jdiaz@rree.gob.pe
RESUMEN
Desde hace algunas décadas, las relaciones
internacionales han experimentado desafíos
provenientes de actores no estatales
(organizaciones no gubernamentales, organismos
internacionales, empresas multinacionales
o grupos terroristas), los cuales han logrado
mermar el dominio tradicional de los Estados
en los asuntos internacionales. A diferencia
de los Estados-nación, estos nuevos actores
no están sujetos a los mismos parámetros ni
limitaciones que los Estados, lo cual los ha dotado
de un margen más amplio para desenvolverse y
promover sus intereses en el ámbito internacional
e incluso al interior de las sociedades de los
Estados. La ausencia de estas restricciones,
sumado a sus crecientes capacidades y recursos,
The State’s use of nonstate actors, and its implications
for the peruvian for foreign policy
Palabras clave: soberanía,
Estados nación, Estados,
sistema de Westfalia,
relaciones internacionales,
actores no estatales,
organizaciones no
gubernamentales, ONG,
globalización.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 71
ha permitido que muchos de estos actores no
estatales adquieran un importante grado de
poder para inuir en la política interna de los
Estados. Esto, a su vez, los ha convertido en
herramientas de otros Estados, que han logrado
eludir el concepto de la no-intervención a través
de estos actores.
Key words: sovereignty, nation
states, states, Westphalian
system, international relations,
non-state actors, non-
governmental organizations,
NGOs, globalization.
ABSTRACT
For some decades, international relations have
experienced challenges from non-state actors
(non-governmental organizations, international
organizations, multinational companies or
terrorist groups), which have succeeded in
undermining the traditional dominance of
States in international aairs. Unlike the nation-
states, these new actors are not subject to the
same parameters or limitations as the states,
which has provided them with a broader margin
to develop and promote their interests in the
international arena and even within the state
companies. The absence of these restrictions,
added to their growing capacities and resources,
has allowed many of these non-state actors to
acquire a signicant degree of power to inuence
the internal politics of States. This, in turn, has
turned them into tools of other States, which
have managed to circumvent the concept of
non-intervention through these actors.
1. Introducción
Desde hace algunas décadas, las relaciones internacionales tradicionales
—es decir, aquellas referidas a la interacción entre Estados-nación— han
experimentado desafíos provenientes de nuevos actores que, gracias a su
creciente poder y recursos económicos, así como a los cambios producidos
por la globalización y nuevas tecnologías, han logrado mermar el dominio
tradicional de los Estados en los asuntos internacionales y, con ello, alterar
la manera en que estos interactúan.
72 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Estos nuevos actores son diversos e incluyen organizaciones no
gubernamentales (ONGs), organismos internacionales, empresas
multinacionales y hasta grupos terroristas. Sin embargo, a diferencia de
los Estados-nación, todos estos se caracterizan por ser actores no estatales
que no están sujetos a los mismos parámetros ni limitaciones que los
Estados, lo cual los ha dotado de un margen más amplio para desenvolverse
y promover sus intereses —políticos, económicos o ideológicos— en el
ámbito internacional e incluso al interior de las sociedades de los Estados.
La ausencia de estas restricciones, sumado a sus crecientes capacidades y
recursos, ha permitido que muchos de estos actores no estatales adquieran
un importante grado de poder para inuir en la política interna de los
Estados, que anteriormente era un espacio reservado para los gobiernos
nacionales, al ser estos los únicos con la capacidad para gobernar y
administrar su propio territorio sin injerencia de ningún actor externo. Esto,
a su vez, ha convertido a los actores no estatales en herramientas valiosas
para la política exterior de Estados más poderosos que han logrado eludir
el concepto de la no-intervención a través de estos actores.
La presencia y participación de actores no estatales en diversos temas
internos —como medio ambiente, derechos humanos, corrupción, entre
muchos otros— así como su uso por parte de otros Estados, ha chocado
con el concepto de la “soberanía de los Estados”, que es considerado uno
de los pilares de las relaciones internacionales. Esto presenta un enorme
desafío para el sistema internacional contemporáneo y, en particular, para
los Estados medianos y pequeños, que no siempre cuentan con los recursos
o capacidades sucientes para preservar su soberanía ante estos retos.
El presente artículo analiza, precisamente, el impacto de los actores no
estatales en las relaciones internacionales —particularmente en lo que
se reere a la soberanía de los Estados— así como las implicancias para
la política exterior peruana, la cual tiene la tarea de defender nuestros
intereses nacionales en un ámbito cada vez más complejo, en donde el
concepto tradicional de “soberanía” es desaado cada vez más.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 73
2. La evolución del sistema de
Westfalia y el auge de los actores
no estatales en las relaciones
internacionales contemporáneas
Los actores no estatales tienen una larga historia que precede, incluso,
la de los propios Estados-nación; entidades como la Orden de San Juan o
la Liga Hanseática, por poner solo algunos ejemplos, ya tenían siglos de
existencia cuando los primeros Estados-nación aparecieron (Davies, 2014).
Sin embargo, estos eran principalmente órdenes religiosas, organizaciones
benécas o gremios de comerciantes con una inuencia limitada por lo que
no eran necesariamente protagonistas en las relaciones internacionales
de la época. Los Estados, por su parte, adquirieron protagonismo a partir
de 1648, luego de la suscripción de los tratados de Osnabruck y Munster.
Dichos acuerdos son considerados un “parteaguas” en la evolución de las
relaciones internacionales, no sólo porque marcaron el nal de la Guerra de
los Ochenta Años y la Guerra de los Treinta Años en Europa, sino también
porque contribuyeron con el establecimiento de un nuevo orden en el
continente —al denir algunas de las fronteras que estaban en disputa— y
sentaron las bases para la creación de los Estados-nación modernos que
contribuyó, a su vez, con el desarrollo de la diplomacia moderna.
El denominado sistema de Westfalia otorgó ciertas protecciones a los
Estados, en particular la inviolabilidad de su territorio y soberanía nacional.
Esta última, precisamente, guarda algunos elementos importantes para
el funcionamiento interno de los Estados, así como para su proyección
internacional. En cuanto a su funcionamiento interno, la soberanía otorga
al Estado el uso legítimo de la fuerza al interior de su territorio; es decir, los
Estados, a través de sus respectivos gobiernos nacionales, tienen el derecho
exclusivo y la capacidad de emplear la fuerza dentro de su territorio para
mantener el orden (Weber, 1970). Con relación a su proyección internacional,
los Estados tienen la obligación de reconocer y respetar la autoridad
suprema de los demás Estados del sistema internacional, de tal modo que no
tienen derechos legítimos para actuar dentro del territorio de otro Estado.
En otras palabras, para el sistema de Westfalia, los Estados son “entidades
políticas territoriales cuyos gobernantes no reconocen iguales en casa, ni
superiores en el extranjero” (Brown, 2002). El sistema de Westfalia no es
perfecto, pero uno de sus grandes logros fue nivelar las condiciones entre
Estados al dotarlos de una igualdad jurídica en el ámbito internacional, sin
importar las capacidades reales de cada uno.
el uso de actoRes no
estatales poR paRte
de los estados y sus
implicancias paRa la
política exteRioR
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foReiGn policy
74 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Este sistema continuó sin mayores alteraciones significativas hasta
mediados del siglo XIX y la aparición de los primeros organismos
internacionales. Aunque estos no son considerados propiamente como
actores no estatales, es importante mencionarlos porque su incorporación
dentro de las relaciones internacionales es una clara señal de un mundo cada
vez más complejo. Precisamente, los primeros organismos internacionales
fueron creados con el objetivo de afrontar los nuevos desafíos generados por
la industrialización y los cambios tecnológicos; es así, por ejemplo, que se
establecen organismos como la Unión Internacional de Telecomunicaciones
—fundada en 1865 y aún en existencia— con el propósito de diseñar
estándares internacionales para el uso de los telégrafos. Posteriormente,
en el siglo XX, luego de las dos devastadoras guerras mundiales, aparecieron
organizaciones internacionales más generales, como la Sociedad de las
Naciones (1919) y la Organización de las Naciones Unidas (1945), con el
objetivo de establecer un foro de diálogo permanente entre los Estados y
así mantener la paz en el mundo.
El n de la Segunda Guerra Mundial y el inicio de la Guerra Fría marcó una
nueva etapa en la evolución de las relaciones internacionales, que incluyó
la proliferación de actores no estatales, en particular de ONG, cuyo número
aumentó de aproximadamente 1000 en la década de 1950, a casi 5000 a
nales de la década de 1980 (Risse-Kappen, 1999). La crisis económica de la
década de 1980, sumado a la aparición de nuevos Estados que anteriormente
pertenecían al bloque soviético, abrieron nuevos espacios para que ONG
puedan tener mayor presencia, brindando apoyo y asesoramiento a los
gobiernos de estos países con el propósito de mejorar su desarrollo en
distintas áreas socioeconómicas. ONG como Oxfam y Grameen Bank
son claros ejemplos de este enfoque, que lograron un grado de éxito en
sus objetivos al mejorar las condiciones de vida de miles de personas y
ampliar las oportunidades económicas para grupos tradicionalmente
desfavorecidos, como las mujeres y los pobres (Korten, 1990). Es del caso
señalar que este modelo se diferenció de los esfuerzos que predominaron
durante la década de 1970, los cuales se basaban en la canalización de fondos
a los Estados con el propósito de promover diversos programas destinados
a abordar las “necesidades básicas” de los más pobres, pero que no eran
sostenibles sin un ujo constante de fondos. Sin embargo, en ambos casos,
una característica que se mantuvo constante fue el enfoque positivista y
economicista que buscaba elevar la calidad de vida de las personas en base
a criterios objetivos y cuanticables.
El éxito de estas ONG inspiró la creación de nuevas organizaciones en
los años siguientes nanciados por diversas asociaciones lantrópicas,
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 75
empresas multinacionales u organismos internacionales que buscaron
replicar el éxito de sus antecesores en otros ámbitos. A diferencia de
las anteriores, esta nueva generación de ONG se enfocó mucho más en
marcar la agenda pública en temas sociales y políticos; en ese sentido,
algunas promovieron la creación de redes internacionales de cooperación,
mientras que otras dirigieron sus esfuerzos a cambiar normas en uno u otro
ámbito. Asimismo, movimientos sociales internacionales fueron creados
con el objetivo de impulsar temas de carácter sociopolítico, mientras
que grupos transnacionales de cientícos contribuyeron a una creciente
conciencia mundial sobre diversos problemas, como el medio ambiente y
el calentamiento global, por poner algunos ejemplos.
Las redes temáticas creadas entre diversas organizaciones de actores
no estatales persiguieron su propia agenda, independientemente y, a
veces, incluso en contra de las políticas declaradas de algunos gobiernos
nacionales. Estas redes temáticas transnacionales tuvieron —y continúan
teniendo— un gran impacto en la difusión mundial de valores, normas
e ideas en áreas temáticas tan diversas como los derechos humanos, la
seguridad internacional o el medio ambiente mundial. Sin embargo, tal
como sostienen diversos académicos, no hay razón para suponer que las
causas que estos grupos promueven siempre son "buenas" para todas las
sociedades (Risse-Kappen, 1999).
Como se ha mencionado, a diferencia de las ONGs enfocadas en temas de
desarrollo, esta nueva generación se concentró más en aspectos sociales
que de desarrollo (Hyden 1991: 135); es así que, temas como derechos civiles,
libertad de prensa, educación, derechos reproductivos y asuntos de género,
entre otros, empezaron a adquirir mayor importancia para las ONG. Sin
embargo, estas áreas, por su propia naturaleza, forman parte del debate
colectivo que se lleva a cabo al interior de cada sociedad, toda vez que
su tratamiento está inuenciado por aspectos ideológicos, religiosos,
culturales o históricos. Por lo tanto, idealmente, estos debates deberían
estar libres de cualquier interferencia externa, respetando el concepto de
soberanía nacional establecido por el sistema de Westfalia.
No obstante, al no estar sujetos a las mismas restricciones que los Estados y
gracias a sus recursos económicos, los actores no estatales han logrado ser
más activos en estas áreas y, en consecuencia, han logrado adquirir un mayor
grado de inuencia en los debates internos. Este mayor margen de acción
no ha pasado desapercibido por algunos Estados, los cuales detectaron una
oportunidad para expandir su propia inuencia en los asuntos internos de
terceros a través de actores no estatales.
el uso de actoRes no
estatales poR paRte
de los estados y sus
implicancias paRa la
política exteRioR
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the state’s use of
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76 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
3. Actores no-estatales como
herramientas de política exterior
de algunos Estados
Un aspecto que se debe resaltar y que debe ser materia de reexión —
cuando no de reforma— es el uso de actores no estatales por parte de los
Estados para inuenciar los asuntos internos de otros Estados y, con ello,
eludir el principio de la no-injerencia establecido en el sistema de Westfalia.
Gracias, precisamente, al mayor margen de acción de los actores no
estatales, las potencias mundiales entendieron rápidamente que, a través
de nanciamiento, estos podían ser utilizados como mecanismos para
promover sus intereses en otras sociedades e inuir en los asuntos internos
de otros Estados. Es así que se observa la creación de ONG patrocinadas
por Estados, denominadas GONGO (Governmentally Organized Non-
Governmental Organizations), MANGO (Manipulated Non-Governmental
Organizations) o incluso GRINGO (Governmentally Regulated and Initiated
Non-Governmental Organizations) (Higgott et al,. 2003), que toman
distintas formas y no se limitan a la estructura tradicional de una ONG. Muy
por el contrario, dichas entidades pueden incluir medios de comunicación,
think tanks o asociaciones civiles enfocadas en temas puntuales de carácter
social. Estas entidades, como se puede apreciar por sus designaciones, no
son completamente independientes de los Estados. Al estar nanciados
por los propios Estados a menudo trabajan en sintonía con muchos de los
objetivos de su política exterior. Como mínimo, no pueden tener objetivos
que vayan directamente en contra de dichos objetivos.
En los Estados con las capacidades económicas y políticas para emplear
esta táctica, la utilización de actores no estatales es una herramienta
conveniente para su política exterior, toda vez que les permite evadir uno
de los pilares de las relaciones internacionales contemporáneas. Hoy en
día, a través de ONG nanciadas por sus agencias de cooperación, algunos
Estados han adquirido una creciente habilidad para inuenciar el debate
de temas que, anteriormente, eran del ámbito exclusivo de cada sociedad.
No es coincidencia que, en la actualidad, los presupuestos de las agencias
de cooperación de algunos Estados, en particular aquellos del mundo
desarrollado, representan un porcentaje cada vez más importante de su
presupuesto total para su política exterior.
Sin embargo, para países con capacidades menores o sin los recursos
sucientes para replicar los mismos métodos esto ha signicado una erosión
mayor de su soberanía, no sólo frente a los propios actores no estatales,
sino también, frente a Estados más grandes, lo cual puede representar una
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 77
amenaza directa para su supervivencia (Stiles, 2003). Los gobiernos de los
Estados medianos y pequeños han visto cómo una parte de su autoridad
y soberanía han sido atacadas, a veces de manera sutil. Aunque no todos
los actores no estatales actúan de la misma manera el Informe sobre el
Desarrollo Mundial de 1997 del Banco Mundial destacó que, por más loables
que sean sus objetivos, ONG a menudo juegan un papel desestabilizador
para el desarrollo de programas estatales efectivos.
Esto representa un enorme reto para países pequeños o en vías de
desarrollo, que a menudo están obligados a aceptar la presencia de ONG
en sus territorios, pero que no necesariamente cuentan con los recursos
necesarios para regular su conducta o se encuentran severamente limitados
en su rango de acción. En algunos casos extremos, Estados han optado por
expulsar ONG de sus territorios, aunque estas acciones son severamente
criticadas por entidades internacionales como el Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas (CDH), toda vez que puede abrir la puerta
a posibles abusos por parte de gobiernos autoritarios. Sin embargo, las
actividades de algunas ONG en el mundo han sido materia de controversia
debido a su participación casi directa en asuntos políticos internos de los
países, ya sea a través de la organización de manifestaciones a favor o en
contra de un tema puntual, difusión de material político o apoyo a ciertas
agrupaciones políticas.
Al no tener las herramientas necesarias para preservar su soberanía, el
resultado nal es un campo desigual en donde los Estados más poderosos
pueden emplear actores no estatales para inuenciar el debate e incluso
afectar el resultado del mismo, sin que el Estado afectado pueda responder
de manera adecuada.
4. Conclusiones y recomendaciones
Actores no estatales como ONG, organizaciones lantrópicas y empresas
multinacionales cumplen un papel importante en las relaciones
internacionales contemporáneas y mantienen un enorme potencial para
ser elementos positivos en la lucha por un desarrollo sostenible, equitativo y
justo en el mundo. Asimismo, su creciente importancia a nivel internacional
hace casi imposible mantenerlos alejados de los asuntos que conciernen a
nuestro planeta, más aún en el actual mundo globalizado en el que vivimos.
Al mismo tiempo, no podemos perder de vista la importancia del sistema
de Westfalia para la supervivencia de los Estados, particularmente para
aquellos en vías de desarrollo. El Perú, como una potencia media con una
el uso de actoRes no
estatales poR paRte
de los estados y sus
implicancias paRa la
política exteRioR
peRuana
the state’s use of
nonstate actoRs,
and its implications
foR the peRuvian foR
foReiGn policy
78 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
proyección regional, se ha beneciado del sistema de Westfalia gracias
a la estabilidad que ha brindado a las relaciones internacionales y la
protección que ha dotado a través del concepto de “soberanía nacional”,
particularmente en lo referido al principio de la no-intervención de terceros
en los asuntos internos de un Estado.
Sin embargo, la creciente participación y protagonismo de actores no
estatales en las relaciones internacionales contemporáneas ha erosionado
la soberanía de los Estados, toda vez que un importante abanico de
temas, que anteriormente recaían de manera exclusiva dentro del ámbito
de competencias de los gobiernos nacionales —como derechos civiles,
derechos humanos, asuntos sociales, medio ambiente y otros—, ahora son
tratados en otros ámbitos (multilaterales o supranacionales) o incluyen la
intervención directa de los ya mencionados actores no estatales. Asimismo,
el uso de actores no estatales por parte de las potencias, para intervenir
en asuntos que tradicionalmente han pertenecido al ámbito interno de
terceros países, ha contribuido a disminuir aún más la soberanía nacional
de los Estados, particularmente de los medianos y pequeños, que no
cuentan con los mismos recursos que las potencias y, por ende, no pueden
competir bajo las mismas condiciones. Esto ha afectado la capacidad para
que los Estados puedan alcanzar el desarrollo a su manera, respetando sus
particularidades históricas o culturales.
Ante este nuevo escenario, resulta imprescindible que la política exterior
peruana adopte una posición rme que exija la actualización del sistema
de Westfalia para que regule adecuadamente el accionar de los actores no
estatales —principalmente organizaciones no-gubernamentales, entidades
lantrópicas y empresas multinacionales— en los asuntos internos de los
Estados. Esto podría incluir una mayor transparencia y limitaciones en
cuanto al nanciamiento externo que reciben diversas entidades que operan
al interior de los Estados y que se dedican a actividades con nes políticos.
Nuestra posición debe ser clara en cuanto a la denición de los derechos
humanos, la cual debe estar vinculada con mejorar las condiciones de vida
de las personas, sin que choque o entre en conicto con las costumbres de
cada sociedad. En ese sentido, nuestro país debería promover un retorno
a la losofía positivista de las décadas anteriores, que priorice temas de
desarrollo que siguen siendo un área fértil y de enorme importancia pero
que, por lo general, se mantienen alejados de cuestiones ideológicas o
asuntos sociales que a menudo son materia de debates políticos internos.
Entre las áreas que se podrían priorizar estarían saneamiento, agricultura,
corrupción y salud, por poner sólo algunos ejemplos. De esta manera, se
preservaría el papel protagónico de los actores no estatales en el ámbito
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 79
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política exteRioR
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the state’s use of
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and its implications
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internacional, sin que sus actividades afecten la soberanía nacional de
los Estados que, por siglos, ha brindado estabilidad y que sigue siendo la
principal garantía para la supervivencia de las naciones.
80 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
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Recibido: 28/4/2023
Aprobado: 14/6/2023
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 81
El nuevo mundo polinodal de los microchips:
el rol clave de la multinacional taiwanesa
TSMC y su incidencia en el sistema Estado-
nación moderno
Francisco Matallana Pacheco
Bachiller en Derecho por la Ponticia Universidad
Católica del Perú. Sus áreas de especialización
giran en torno al multilateralismo, el Derecho
internacional y el Derecho del mar.
Correo electrónico: fmmatallana95@gmail.com
RESUMEN
La creciente disputa geopolítica entre China y
Estados Unidos por el control estratégico de los
semiconductores o microchips de lógica avanzada
en el mundo gira en torno a un actor no estatal,
la empresa multinacional taiwanesa Taiwan
Semiconductor Manufacturing Company Limited
(TSMC), el principal fabricante de esta tecnología
clave para los Estados. En el artículo se analiza i)
el creciente rol de la empresa multinacional como
actor no estatal en la historia, ii) su incidencia en el
ámbito polinodal entre los Estados, iii) sus efectos al
interior de estos y iv) su impacto en el Perú y América
Latina. Se concluye que TSMC es el principal nodo
de poder tecnológico que transforma las relaciones
internacionales entre los Estados, sus agendas
domésticas y la naturaleza de las redes polinodales
que cambian el sistema Estado-nación.
Marco Lovón Cueva
Politólogo y catedrático en Ciencia Política por la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Su
área de especialización es el Estado.
Correo electrónico: mlovonc@unmsm.edu.pe
Palabras clave: Estado-
nación, actor no estatal,
empresa multinacional,
TSMC, política internacional.
The New Poly-Nodal World of Microchips: The Key
Role of the Taiwanese Multinational Corporation
TSMC and its Impact on the Modern System of
Nation-States
82 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Key words: Nation-
state, non-state actor,
multinational corporation,
TSMC, international politics.
ABSTRACT
The growing geopolitical dispute between China
and the United States for the strategic control of
advanced logic semiconductors or microchips
in the world revolves around a non-state actor,
the Taiwanese multinational company Taiwan
Semiconductor Manufacturing Company Limited
(TSMC), the main manufacturer of this key
technology for nation-states. The article analyzes
i) the growing role of the multinational company
as a non-state actor in history, ii) its incidence
in the poly-nodal sphere between states, iii) its
eects within states and iv) its impact in Peru and
Latin America. It is concluded that TSMC is the
main node of technological power that transforms
international relations between states, their
domestic agendas and the nature of the poly-nodal
networks that change the nation-state system.
1. Introducción
Imaginemos por un momento que la industria petrolera dependiera de
una sola empresa para abastecer al mercado global. Ahora, supongamos
que esta misma se encuentra en el centro de una disputa por su control
entre las dos superpotencias del mundo. Esto ejemplica la interesante y
compleja posición de la multinacional taiwanesa Taiwan Semiconductor
Manufacturing Company Limited (TSMC), actor no estatal cuyo rol
como líder de la industria tecnológica mundial transforma las relaciones
internacionales y redene el sistema Estado-nación.
TSMC es la mayor fabricante de los más avanzados y sofisticados
semiconductores o microchips de lógica en el mercado global con una
participación de 92% (Zhang, 2023). Estas diminutas obleas de silicio son
el componente esencial en todas las tecnologías de última generación
(electrodomésticos, vehículos, equipos médicos, computadoras,
smartphones, comunicación satelital y armamento militar) y el instrumento
clave en la política exterior de los Estados. En la Cuarta Revolución
Industrial, con la total digitalización y automatización de los procesos de
producción, distribución y comunicación , la competitividad de los Estados
se determina por la incorporación de los semiconductores más avanzados
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 83
en sectores estratégicos: comercial, industrial, tecnológico y militar, etc.
(ESPAS, 2019). Sin embargo, las disrupciones causadas por la pandemia
de la COVID-19 han revelado tres realidades innegables para los Estados:
la vulnerabilidad geoestratégica de la escasez de los semiconductores
avanzados, la fragilidad en la cadena de abastecimiento por el monopolio
de estos y la dependencia en ellos para sobrevivir en un mundo digitalizado.
El dominio de esta tecnología ha creado una competencia feroz entre China
y Estados Unidos, iniciando, en el mejor de los casos, una próspera carrera
tecnológica y, en el peor de ellos, la Guerra de los Chips (Miller, 2022a).
Para 2030, la estructura del sistema Estado-nación no girará en torno
a “polos”, sino en relación con “nodos” de poder (ESPAS, 2019). El
debilitamiento del multilateralismo impulsa la transición de un orden
mundial multipolar basado en polos o “centros cohesivos de poder”
(coaliciones políticas y bloques económicos) a uno “polinodal” integrado por
redes de interconectividad e “inuencia relacional” entre Estados y actores
no estatales (CEPLAN, 2020). En el orden polinodal, el poder de un Estado
ya no se mide exclusivamente por el tamaño su población, territorio, PIB, o
gasto militar, sino por la amplitud de sus redes de conectividad e interacción
económica, militar, tecnológica y cultural con los actores no estatales,
principalmente en “las cooperaciones de líderes con mayor desarrollo y
tecnología” (Roland Berger Institute, 2020). Tecnológicamente, el poder
se mide por el tamaño de los nodos al interior de los semiconductores. Con
el nuevo semiconductor de 2 nanómetros (nm) en camino para el 2025, un
“salto nodal” completo del 3 nm del 2023 y 5 nm del 2020 (TSMC, 2023b),
TSMC, la empresa multinacional (en adelante EMN) es el principal actor no
estatal y nodo de interconectividad tecnológica del mundo. Actualmente,
TSMC determina la capacidad de los Estados desarrollados para imponer
sus normas y su voluntad en asuntos económicos, políticos, militares,
diplomáticos e incluso culturales sobre otros Estados en vías de desarrollo,
transformando no sólo la distribución del poder sino la naturaleza de las
relaciones internacionales en sí en el sistema Estado-nación (ESPAS, 2019).
Frente a este panorama, es necesario responder las siguientes preguntas:
i) ¿Cómo ha crecido el rol de la EMN como actor no estatal en las relaciones
internacionales?, ii) ¿Cuál es la incidencia de la multinacional TSMC en
el ámbito polinodal en el sistema Estado-nación?, iii) ¿cómo inuye en
el ámbito interno de los Estados (EE. UU. y China) y, especícamente, iv)
¿cómo es TSMC relevante para la agenda doméstica y la política exterior
del Perú y América Latina?
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2. Creciente rol de la EMN como actor
no estatal en la historia del sistema
Estado-nación
Como consecuencia de la histórica Paz de Westfalia en el siglo XVII, el
sistema Estado-nación reemplazó al antiguo sistema feudal como la forma
de organización política y de interacción e intercambio entre las naciones
del mundo. Curiosamente, el nuevo orden internacional westfaliano no
sólo fundó el Estado moderno y soberano, sino también dio origen a los
actores no estatales económicos, los mismos que son considerados una
novedad del siglo XX (Rodríguez, 2022).
Los tratados rmados en Westfalia eliminaron el privilegio de las potencias
derrotadas de aquella época, principalmente la España hegemónica, de
navegar de forma exclusiva en mare clausum o “mar cerrado”. Esto abrió
las puertas a otros Estados para la libre navegación de altamar como mare
liberum o “mar libre”, regido bajo el principio de la libertad de los mares. El
derecho a la libertad de navegación en altamar fue el factor clave detrás de
la actividad que impulsó a los actores no estatales: el comercio (Rodríguez,
2022). La Compañía Neerlandesa de las Indias Orientales, la primera EMN
de la historia moderna, hizo de los Países Bajos el líder del siglo XVII por el
dominio del comercio marítimo y los mercados de capital (Rodriguez, 2022).
En el siglo XIX, el primer tratado multilateral de la historia en el Congreso de
Viena de 1815 (Nollkaemper, citado en Colotta, 2021) otorgó a Gran Bretaña
el control de las principales rutas de comercio marítimas, garantizando
su hegemonía como el “primer imperio con bases liberales, democráticas
y de libre mercado de la historia” (Rodríguez, 2022). Esta reinserción al
comercio global y el liberalismo económico resucitó a las EMN, las mismas
que despegaron con las innovaciones tecnológicas de la Segunda Revolución
Industrial de Occidente.
A mediados del siglo XX, en la época de la posguerra, se crearon las primeras
organizaciones multilaterales con las Naciones Unidas, el Banco Mundial
y la Organización Mundial del Comercio (OMC). En estos nuevos espacios
de encuentro se promueve la cooperación y la coordinación entre Estados
y se preserva la paz y la seguridad en el sistema Estado-nación. A nes de
siglo, la creciente mundialización de los mercados de capital, la privatización
y la desregularización de las actividades económicas, impulsada por el
rápido desarrollo de las TIC (Naciones Unidas, 2002), evolucionó en la
globalización de la economía mundial. Dicho fenómeno se entiende como un
proceso de integración económica multidimensional donde las economías
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 85
se convierten en interdependientes y sus recursos en más móviles a nivel
internacional (OECD, 2005). La globalización fue clave para el incremento de
los actores no estatales en el ámbito económico (European Environmental
Agency, 2011), especialmente las EMN al crecer exponencialmente de 7000
en 1972 a 82 000 en 2008 (UNCTAD, citado en European Environmental
Agency, 2011).
A comienzos del siglo XXI, no obstante, la globalización llegó a una abrupta
desaceleración con la Gran Crisis Financiera de 2008. Este fenómeno
marcó un punto de quiebre en el sistema Estado-nación multilateral
estado-céntrico de cooperación intergubernamental con el proceso de
la desglobalización (Weck, 2020). Esta disminución en interdependencia
económica e integración política entre los Estados (con tendencias hacia el
proteccionismo, regionalismo y nacionalismo) debilita el multilateralismo,
entendido tradicionalmente como la cooperación entre tres o más Estados
para alcanzar uno o más objetivos especícos en común (Weck, 2020). A
pesar de la desarticulación de las organizaciones multilaterales (CEPLAN,
citado en WBCSD, 2020) se estima que más de la mitad de las actividades
económicas y productivas continuarán desarrollándose en un contexto
internacional (CEPLAN, citado en Dufva, 2020). En él, las EMN representan
más de la mitad de las exportaciones globales, casi un tercio del PIB mundial
(28%) y aproximadamente un cuarto del empleo en el mundo (23%) (OECD,
2018).
Actualmente, cuatro eventos disruptivos ponen en cuestionamiento la
capacidad del Estado para resolver los desafíos globales por sí solo: la
digitalización de las actividades humanas por la pandemia, la rivalidad
geoestratégica entre Estados Unidos (EE. UU) y China, el cambio climático
y la guerra en Ucrania (Zurita, 2022b). La lucha contra la COVID-19
introdujo un nuevo tipo de coordinación y cooperación polinodal entre
Estados y actores no estatales mediante el uso de la tecnología digital
de forma conjunta. Esto ha creado una nueva globalización basada en
redes de poder tecnológico, económico, cientíco y cultural en la cual las
EMN, particularmente las tecnológicas como TSMC, adquieren mayor
protagonismo en las relaciones internacionales y transforman el sistema
Estado-nación, como se verá a continuación (TSMC, 2022; TSMC, 2023a;
Wu, 2023).
Primero, en vista de comprender el rol de TSMC en el sistema Estado-
nación cabe precisar que en las relaciones internacionales el actor no estatal
comprende a todo individuo o entidad (organización o institución) a nivel
global, regional, subregional e incluso local, que no es un Estado (Wagner,
2019). Entre estos actores se encuentran las EMN, instituciones nancieras
privadas, ONG, agencias de noticias internacionales, grupos paramilitares o
de resistencia armada, entre otros. Ninguno se encuentra bajo la aliación,
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la dirección o el nanciamiento de un Estado y, a pesar de ello, inciden
signicativamente en los principales acontecimientos de estos, tanto a
nivel nacional como internacional (International Network for Economic,
Social & Cultural Rights, s.a.). En relación con las EMN, se precisa que son
grandes empresas centralizadas con presencia y actividad empresarial en al
menos dos países, el país de origen al que pertenece y donde opera su sede
central, y el país de acogida en el exterior en el cual la empresa es dueña de
bienes o tiene liales (Lascurain, 2012). Estas EMN son actores no estatales
económicos que crecen en sus procesos de producción y abastecimiento, y
en el desarrollo de sus estrategias de ventas e investigación a nivel global
(European Environment Agency, 2011).
3. Incidencia de TSMC en el nuevo
orden polinodal
En el nuevo orden mundial polinodal ningún Estado puede afrontar los
grandes y nuevos desafíos globales por sí solo (ESPAS, 2019). El poder del
Estado para inuenciar la toma de decisiones dentro de otros Estados para
superar dichos retos es determinado por su capacidad de ejercer “inuencia
relacional” de forma conjunta con los actores no estatales (CEPLAN, 2021).
Estos mecanismos de “inuencia relacional” se ejercen dominando los nodos
de poder en diversas áreas, prioritariamente la tecnológica, la económica y
la cultural (CEPLAN, 2021). La multinacional TSMC es el principal mecanismo
de “inuencia relacional” tecnológico al ser el nodo que domina la industria
de los semiconductores avanzados, los mismos que “han denido el mundo
en el que vivimos, determinando la forma de la política internacional, la
estructura de la política internacional, de la economía mundial, y el balance
del poder militar” (Miller, 2022, p. 275). El efecto transformador de TSMC en
las amplias relaciones polinodales (entre Estados, otros actores no estatales,
organizaciones internacionales e individuos) se atribuye a su creciente
rol en la economía global y su ventaja tecnológica en la industria de los
semiconductores a nivel mundial. Adicionalmente, mediante su expansión
estratégica de capacidad de producción e inversión TSMC tiene un impacto
en el sector nacional a tal nivel que moldea la conducta de los Estados.
3.1. Impacto de TSMC en la economía global
En el siglo XXI, el cuello de botella económico más importante y frágil pasará
de ser el petróleo que uye por el estrecho de Ormuz a los semiconductores
avanzados de TSMC que transitan por el estrecho de Taiwán hacia el resto
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 87
del mundo. El creciente rol de TSMC se atribuye al aumento sin precedente
en la demanda de las TIC postpandemia y al monopolio de TSMC en el
mercado global de los semiconductores avanzados.
La OMC identicó que la crisis de suministro de semiconductores en los
primeros dos años de la pandemia no fue por la escasez de su oferta, sino por
el cambio en los patrones de consumo de electrodomésticos a nivel mundial
(Zurita, 2022a). La acelerada digitalización de la vida cotidiana en el auge del
IoT con el e-commerce, el trabajo, aprendizaje y entretenimiento remoto y la
telemedicina e incluso la automatización de los factores de producción y los
procesos de distribución de bienes y servicios para restringir la dispersión
del virus, disparó la demanda por semiconductores avanzados integrados
en laptops y smartphones, entre otros dispositivos (WBCSD, 2020). Durante
aquel periodo, el mercado de semiconductores creció 20% a US $600 mil
millones en 2021 (McKinsey, 2022, citado en Burkacky, Dragon y Lehman,
2022). En 2021 TSMC tuvo un crecimiento anual de 24,9% marcando doce
años consecutivos de ingresos récord (TSMC, 2022) y en 2022 generó una
ganancia récord de más de US $32 mil millones, un incremento de 70% con
respecto al 2021 (Chien y Huang, 2023). Este crecimiento constante de
TSMC la proyecta como una de los dos stocks más grandes para el 2030 con
Tesla (Chauhan, 2022), y la posiciona actualmente como la decimoquinta
empresa más valiosa del mundo con un valor de mercado de US $438,94
mil millones en abril de 2023, incluso por encima de varias multinacionales
petroleras (Companies Market Cap, 2023).
Figura 1
Crecimiento de TSMC después de la pandemia
Fuente: Investment Monitor. https://www.investmentmonitor.ai/features/what-will-tsmc-
do-next-seimconductors-taiwan/
A diferencia de la industria petrolera, que se diversica entre numerosas
EMN en diferentes países, la industria de los semiconductores avanzados
se concentra en el monopolio de TSMC en Taiwán. Mientras esto hace a
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TSMC más valiosa para la economía global, también hace más vulnerable
a su cadena de suministro. Con un 58,5% de la cuota del mercado global
(Alsop, 2023), TSMC tiene mayor control de la industria de semiconductores
(de todo tipo incluyendo los avanzados con el 92%), que el control que
tiene la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) de la
industria petrolera con el 40% del mercado global o en Arabia Saudita con
el 12% (Miller, 2022). Un estudio realizado por el Departamento de Estado
de EE. UU. ha descubierto que una disrupción a la cadena de suministro
de semiconductores avanzados de TSMC, en la forma de un hipotético
bloqueo de la isla de Taiwán por China, generaría pérdidas anuales de US$
2,5 trillones a la economía global (Powers-Riggs, 2023).
Como se puede observar, TSMC es indispensable para la economía
global. La dependencia de los Estados y otros actores en la tecnología de
TSMC incide en el orden polinodal y genera un efecto disuasorio frente a
China o cualquier Estado que pretenda interrumpir sus operaciones o su
cadena de suministros mundial. Una situación equiparable a la doctrina
de Destrucción Mutua Asegurada que advertía el empleo de armamento
nuclear entre la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y EE.
UU, por lo que cualquier disrupción a las operaciones de TSMC generaría
un daño catastróco tanto para EE. UU y China, como para el resto del
mundo (Miller, 2022b).
3.2. Ventaja tecnológica de TSMC
Además de su impacto económico, el hecho de que TSMC sea irremplazable
recae en tres ventajas competitivas intrínsecas a la fabricación de
semiconductores avanzados: su modelo de negocio, sus ingenieros y su
innovación tecnológica.
Mientras Samsung, Intel entre otras empresas en la industria priorizaron
diseñar semiconductores, TSMC se dedicó estrictamente a su fabricación.
Desde su fundación en 1987 por Morris Chang, TSMC ha sido pionera
del modelo de negocio innovador de “dedicadas plantas de fundición”
que le permite dedicarse única y exclusivamente a la fabricación de
semiconductores en sus fábricas o fabs con los diseños realizados por sus
clientes fabless (como Apple, Amazon y Google) que no disponen de las
máquinas o los equipos para producirlos (TSMC, 2023b). Este alto nivel de
especialización le ha permitido a TSMC monopolizar dicha tecnología por
décadas sin la necesidad de competir con sus clientes y obtener una ventaja
en la industria de los semiconductores avanzados con el 58,5% del mercado
global seguido por Samsung con el 15,8% (Alsop, 2023). Sin embargo, este
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 89
liderazgo se mantiene gracias a la ardua labor de los mejores ingenieros
en la industria de semiconductores del mundo.
Figura 2
Desarrollo de semiconductores de lógica avanzada por TSMC
Fuente: TSMC. https://www.tsmc.com/english/dedicatedFoundry/technology/logic
Los técnicos e ingenieros de TSMC son reconocidos por su inigualable
ética de trabajo y su inimitable know-how empresarial en tecnología de
semiconductores. Debido a la alta competitividad de la industria y la
importancia de la ininterrumpida operación de las fábricas, los ingenieros
de TSMC trabajan incesantemente día y noche incluso horas extraordinarias.
Tal como señalado por Chang: “Sí una máquina se rompe a la 1 a.m., en EE.
UU se repararía a las 9 a.m. si el técnico [estadounidense] entra a trabajar
a las 8 a.m… pero en TSMC sería reparada a las 2a.m. [...] sin queja”. Esa es
la “cultura de trabajo” en Taiwán (Pei-ju, 2023, parr. 1 y 3). Asimismo, con la
experiencia acumulada, la data recibida de los semiconductores en uso y
la retroalimentación de sus clientes, los ingenieros de TSMC son capaces
de rápida y ecientemente renar el proceso de fabricación y mejorar el
producto nal (Miller, 2022a). Este nivel de excelencia y competitividad es
posible gracias la inversión y promoción de escuelas vocacionales y carreras
de ingeniería eléctrica en el sistema educativo por el gobierno taiwanés,
que ofrecen a TSMC un pool de talento de los más altamente calicados
candidatos (Pei-ju, 2023).
En el mundo postpandemia, TSMC realiza mayores inversiones nancieras
para mantener su liderazgo en la industria de los semiconductores
avanzados y ser el principal nodo de interconectividad tecnológica con
impacto cultural y ambiental. Por primera vez en su historia, TSMC ha
anunciado un plan de tres años con la inversión de más de US$ 100 mil
millones en proyectos de capital (Pellegrino, 2023). TSMC invierte el 80%
de sus gastos de capital en tecnologías de punta y el 20% en construcción
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de fábricas (Choudhury, 2023), aumentando de US$ 30 mil millones en
gastos de capital en 2021 a US$ 36,3 mil millones en 2022 (TSMC, 2021). Estas
inversiones, como el láser extremo ultravioleta (EUV), le permite efectuar
saltos nodales en la fabricación de semiconductores de lógica avanzada
como el de 3 nm (3N) de este año al de 2 nm (2N), el más avanzado de la
industria, para 2025 (Chien-chung y Kao, 2023a; Chien-chung y Kao, 2023b).
TSMC realiza dichas inversiones estratégicamente con el n de posicionarse
como nodo tecnológico dominante de la Cuarta Revolución Industrial o
Industria 4.0. Popularizada por Klaus Schwab, esta revolución tecnológica se
caracteriza por la fusión de infraestructura física y biológica con tecnología
digital, generando efectos disruptivos en casi todas las industrias nacionales
(Schwab, 2016). Como fabricante de semiconductores avanzados integrados
en computadoras y dispositivos móviles, TSMC juega un rol clave en todas
las tecnologías emergentes que impulsan la Industria 4.0: la IA, el IoT
(fundamental para cloud computing y análisis de Big Data), la robótica,
nanotecnología, biotecnología, etc. (Neill, 2023). Estas tecnologías son
integradas en los nuevos sistemas ciberfísicos para la automatización de
la producción, distribución y administración de bienes y servicios, así como
para la gobernanza efectiva de los Estados (Schwab, 2016).
Encontrándose en la mejor posición para suministrar la tecnología de
IA más avanzada a sus clientes (TSMC, 2023a), TSMC prioriza el “boom
de IA” como una megatendencia estructural en las nuevas aplicaciones
como ChatGPT (Culpan, 2023). Mediante el desarrollo de estas tecnologías
emergentes, TSMC brinda oportunidades y retos para los Estados. En el
ámbito sociocultural, los efectos de la automatización y la IA en el mercado
del empleo y el futuro del trabajo, la calidad de vida, las brechas salariales,
la desigualdad, la vigilancia y privacidad, etc. generan el techlash (WBCSD,
2020) que reexamina el uso de las tecnologías ciberfísicas por los Estados,
sus ciudadanos y los actores no estatales (WBCSD, 2020). Se espera que para
2030, el número de dispositivos conectados al IoT llegará a 125 mil millones,
un aumento de 27 mil millones con respecto a 2017, conectando al 75% de
la población mundial (IHS Markit, 2017). Con respecto a la protección del
medio ambiente, la introducción de nuevas tecnologías mejorará el acceso
y la recolección de datos con mayor transparencia (polución, residuos,
reciclaje, calidad de aguas y atmósfera etc.) y la transición a las energías
renovables y los vehículos eléctricos tendrán un impacto en el desarrollo
sostenible con la Agenda 2030 y la salud del planeta (WBCSD, 2020).
Además de su impacto económico y tecnológico global se evidencian los
efectos de TSMC como nodo tecnológico en el sistema Estado-nación
polinodal en el ámbito interno de los Estados, lo que pasaremos a ver a
continuación.
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4. Efectos de TSMC en los Estados-
nación
Mediante la construcción de sus nuevas fábricas fuera de Taiwán, TSMC
se compromete a expandir lenta, pero estratégicamente, su capacidad
de fabricación de semiconductores avanzados a nivel mundial. Esta
redistribución geográca asegura sus redes polinodales de interconexión
tecnológica y tiene repercusiones en el ámbito interno de los Estados
directamente involucrados: EE. UU y China.
4.1. En EE.UU
Tras la visita sorpresa de la presidenta de la Cámara de Representantes de
los EE.UU Nancy Pelosi a las fábricas de TSMC en Taiwán el 2 de agosto, las
relaciones diplomáticas China-EE.UU. llegaron a su punto más bajo en las
últimas décadas. Tan solo una semana después, el 9 de agosto, el presidente
Joseph Biden rmó la ley CHIPS and Science Act (o Ley de Chips) rearmando
inequívocamente la defensa de los intereses nacionales estadounidenses
en TSMC y en la industria de los semiconductores avanzados. Esta medida
del gobierno estadounidense llega con años de acelerado y alarmante
crecimiento tecnológico y militar de China y requiere de la inuencia
relacional con TSMC en tres ámbitos internos: el empleo doméstico en
el sector industrial, el desarrollo cientíco y tecnológico y, sobre todo, la
seguridad nacional.
Cuando la EMN china Huawei superó a Apple en ventas de smartphones
en 2019 (Eadicicco, 2019), la administración de Donald Trump impuso
sanciones a China por primera vez y negoció con TSMC para limitar la venta
de semiconductores avanzados a Huawei. En noviembre de 2022, el gobierno
federal de los EE. UU. nalmente restringió la venta e importación de nueva
tecnología avanzada de Huawei al mercado estadounidense (BBC, 2022)
argumentando que Huawei (la mayor proveedora de red inalámbrica 5G y
líder de ventas de smartphones y equipos de telecomunicaciones) hacía uso
de su infraestructura 5G para la recolección de datos, espionaje y robo de
propiedad intelectual (Berman, Maizland y Chatzky, 2019). La aprobación de
la Ley de Chips continúa la política de Estado e impulsa la investigación, el
desarrollo y la producción estadounidense de semiconductores, asegurando
el liderazgo de ese país en la tecnología que forma los cimientos “de todo”,
desde automóviles a electrodomésticos, para la seguridad nacional y los
sectores estratégicos (La Casa Blanca, 2022). Mediante la inversión de
US$ 52,7 mil millones en préstamos, concesiones y otros incentivos como
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créditos scales (Li, 2023) esta legislación tiene tres objetivos estratégicos:
aumentar la resiliencia de las cadenas de suministro de semiconductores,
revitalizar la producción e inversión doméstica de semiconductores para
adquirir autosuciencia, y, principalmente, reforzar la tecnología militar en
vista de preservar la seguridad nacional y el liderazgo militar en el mundo
(Li, 2023).
Ante todo, la Ley de Chips posibilita la construcción de nuevas fábricas
de TSMC en suelo estadounidense. Mediante los subsidios e incentivos
económicos de dicha ley EE. UU ejerce inuencia relacional y amplía
sus redes de cooperación polinodales con TSMC que invierte US$ 40
mil millones para la construcción de dos nuevas fábricas en Arizona; la
primera a ser inaugurada en 2024 y la segunda en 2026 (The Economist,
2023). Este reshoring por EE. UU reduce la probabilidad de shocks en el
extranjero que interrumpan el suministro de semiconductores; además,
impulsa la competitividad económica de EE. UU.; crea empleo doméstico
—642 000 trabajos en alta tecnología (La Casa Blanca, 2022)— y protege
a los semiconductores de sabotaje en el proceso de fabricación (Kannan
y Feldgoise, 2022). Adicionalmente, EE. UU. ejerce inuencia relacional
mediante TSMC en la cooperación polinodal con sus aliados como Corea del
Sur, Japón y la Unión Europea mediante el friendshoring. Con la aprobación
del EU Chips Act en el Parlamento Europeo (European Commission, 2023),
TSMC recibirá subsidios para su expansión en Dresden, Alemania (Kim
Eun-jin, 2023), mientras en Japón TSMC hace una inversión de US$ 7,4 mil
millones para abrir una segunda fábrica (Choudhury, 2023). De esta manera,
EE. UU. dependerá menos de Asia Pacíco, que produce el 70,4% de los
semiconductores, seguido por EE. UU con 17% y Europa con 7,4% (Williams,
2023).
Figura 3
Nueva fábrica de TSMC en Arizona.
Créditos: ABC. https://www.abc15.com/news/business/tsmc-gives-insight-into-arizona-
factory-to-compete-for-federal-chips-funding
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4.2. En China
Por décadas, China ha ido de la mano con TSMC. Actualmente, China
forja su propio camino para ser el principal nodo tecnológico del orden
polinodal. Sin embargo, la ausencia de TSMC ha traído consecuencias para
el ámbito interno de China en la forma de su soberanía interna, su economía
e industria.
China ha anhelado la “unicación” de Taiwán a su territorio incluso antes
de la existencia de los semiconductores. Sin embargo, el rol de TSMC en
la “provincia rebelde” y su alianza con EE. UU, ha impedido a China la
reivindicación de su soberanía interna como parte del “sueño chino”. El
Partido Comunista de China (PCCh) calicó la visita de Pelosi a Taiwán
como la violación de la soberanía, en línea con su política de Estado “Una
sola china” que considera a Taiwán parte de la República Popular China y
el régimen de Pekín como el gobierno legítimo. En los últimos seis meses,
se ha observado no solo el debilitamiento del multilateralismo en la forma
de suspensión de la cooperación internacional y reuniones de alto nivel
multilaterales sobre asuntos claves con EE. UU, sino también la escalada de
presencia militar china en el estrecho de Taiwán. A inicios de abril el Ejército
Popular de Liberación y la Marina de China realizaron maniobras militares
rodeando la isla de Taiwán y simulando “juegos de guerra”, pero ningún
ataque se dio a lugar. Esto se debe a la presencia de TSMC. La inuencia
relacional que ejerce TSMC como EMN inhibe la voluntad de un Estado
y superpotencia como China, en lo que considera su ámbito interno de
soberanía territorial, debido a la continua dependencia en la producción de
semiconductores de TSMC en Taiwán para la economía e industria China.
En el ámbito económico interno, la Ley de Chips ha forzado a China a
adoptar una serie de políticas económicas para contrarrestar los efectos
de la creciente ausencia de TSMC. De la Iniciativa de la Franja y la Ruta
(2013), la National Integrated Circuit Industry Development Investment
Fund (2014), a Made In China 2025 (2015), el gobierno de Xi Jinping (reelecto
por un histórico tercer término) busca adquirir un ambicioso plan de 70%
autosuciencia apuntando a 2025 (Zhang, 2023). Aunque siendo realistas no
alcanzara este objetivo, China está acelerando para volverse autosuciente
en la industria de los semiconductores avanzados de TSMC en Taiwán
(Powers-Riggs, 2023). En 2021, el Congreso de la República Popular China
prometió US $1,4 trillones para acelerar la nacionalización de la industria
tecnológica y de semiconductores para una “China digital” totalmente
independiente y autosuciente de tecnología extranjera (Bloomberg,
2020). Sin embargo, China gasta más en importar semiconductores que
en petróleo o cualquier otro producto (Rapoza, 2021), controlando tan solo
el 7% del mercado mundial de semiconductores (Vázquez, 2022). Ahora, la
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EMN china SMIC, su principal fabricante de semiconductores avanzados,
ejecuta esta política de Estado para sustituir a TSMC. No obstante, aunque
SMIC ha tenido cierto éxito, la industria doméstica de semiconductores
china ha fallado muchas veces en replicar el nivel de éxito de TSMC y se
encuentra cinco o seis años detrás de TSMC (Goh, 2023). China adopta tres
medidas proactivas: la industrialización de tecnología de semiconductores
avanzados y la atracción de talento para ello, la transición a un modelo
productivo de alto valor añadido con mayor consumo interno, y una
menor dependencia en exportaciones y de la inversión en construcción e
infraestructura (Vázquez, 2022).
Como se puede observar, aunque algunos consideran el n del “ascenso
pacíco” de China, doctrina de política exterior del uso de poder blando
para su desarrollo y éxito político y económico, el creciente rol clave de
TSMC inadvertidamente mantiene el status quo pacíco entre Taiwán y
China. Además, su desacoplamiento con este último reorganiza el uso de
sus recursos a su interior para ejercer inuencia relacional (tecnológica,
económica y cultural), mientras se retira del multilateralismo y la
cooperación entre Estados, y se abstiene del uso de la fuerza para alcanzar
sus objetivos geopolíticos.
5. TSMC en la agenda doméstica y la
política exterior del Perú y América
Latina
El Perú tiene la posibilidad de ser un nodo de interconectividad en sus
propios términos. Aunque en las próximas décadas la economía peruana
continuará dependiendo de TSMC, China y EE. UU, con el adecuado
y oportuno uso de las tecnologías emergentes y con una diplomacia
tecnológica, el Perú puede impulsarse a ser una potencia emergente en
la región.
Su abundancia de recursos naturales y su posición geoestratégica en
la cuenca del Pacíco le ofrece al Perú la oportunidad de ser un hub de
comercio exterior y nodo de interconectividad tecnológica con el resto
del mundo. El desacoplamiento entre China y Taiwán y el aumento de
producción de semiconductores a nivel mundial aumenta la demanda
de materias primas disponibles en el Perú. Sin embargo, el desarrollo del
país exige una transición de economía primaria a una secundaria que se
industrialice. Mientras el abastecimiento de TSMC y otros productores
de tecnologías es un objetivo de corto plazo, la integración a la Cuarta
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Revolución Industrial requiere una estrategia a largo plazo. Las mypes,
el mayor porcentaje de la economía peruana, puede ser impulsada por
la incorporación del IoT, mientras los sectores de energía y construcción
pueden empezar a adoptar las TIC. En términos tecnológicos, el Perú
debe aprovechar la diplomacia tecnológica, la IA, la digitalización de las
TIC a favor de los intereses del Estado como mecanismo de inuencia
relacional de soft power en el mundo polinodal que posibilita el acceso a
datos comerciales y a la inmersión económica, tecnológica y cultural en
diversos continentes. Adicionalmente a la velocidad y la agilidad con la
que el Perú adopta las tecnologías de TSMC, no debe de dejar de lado las
relaciones diplomáticas que mantiene con China y EE. UU, y de negocios
con Taiwán, respecto del intercambio comercial y tecnológico que redunda
en el bienestar del país. Rodríguez (2021) señala que la tecnologización
acelerada repercute en la transformación de la diplomacia para conectarse
con el mundo, por lo que se requiere desarrollar destrezas efectivas que
respondan a las demandas sociales.
A nivel interno, TSMC tiene impacto en la vida doméstica y en la seguridad
nacional. Durante la pandemia, la escasez de sus semiconductores
avanzados en el Perú afectó el mercado automotriz y la venta de celulares,
computadoras, entre otros electrodomésticos (Zurita, 2022), por lo que la
resiliencia de la cadena de suministros para su adquisición, distribución
y uso en sectores claves también es prioritario para el Perú. Rodríguez
(2023) señala que se debe prestar atención a los chips “porque el Perú
depende de estos aparatos electrónicos para su economía, industria,
la productividad de sus ciudadanos y también para su defensa” (p.70).
Rodríguez (2023) añade que “los principales sistemas de defensa (aviones,
misiles, equipos de telecomunicación, entre otros) dependen [...] de los
chips. Si estos componentes se encarecen o demoran más en ser producidos,
es claro que la capacidad de respuesta nacional se verá también afectada
negativamente” (p. 71). Así, el proveerse de chips repercute en los equipos de
inteligencia de las Fuerzas Armadas del Perú, los cuales son requeridos para
dar respuestas al Estado. No obstante, convierte al país en dependiente de
la comercialización tecnológica. Según Barbe (1993, pp. 34 y 35), los Estados
entran en crisis por “el desafío que supone para los gobiernos nacionales
otro tipo de actores” respecto a su soberanía interna y gobernanza. No
obstante, el Perú puede evitar continuar con modelos de dependencia por
lo que, en contrario, debe también proyectarse a diversicar sus mercados,
comercializaciones y producciones. En estos años se observa que el Consejo
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC)
promueve el desarrollo tecnológico por investigadores peruanos, aunque
las áreas de semiconductores aún no se exploran. Sin embargo, con su
adhesión al TPP-11, Taiwán ve en el Perú un aliado para su incorporación
plena (Vera, 2023) y representa una oportunidad comercial en materias
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mineras y agricultura (Agraria.pe, 2023), mientras para el Perú, representa
una ventana para el desarrollo tecnológico con TSMC.
Taiwán, asimismo, tiene interés en la región. Así el Consejo de Desarrollo de
Comercio Exterior de Taiwán en su Misión Comercial de Taiwán a América
Latina 2023 ha visitado México, Ecuador y Guatemala (Alcalá, 2023).
Juan Carlos Garcés, director general de Intel en Colombia, arma que la
demanda de chips se incrementó considerablemente con la pandemia,
especialmente de TSMC que lidera el negocio (Suárez, 2021). La región es
una de las principales consumidoras de semiconductores, pues la tecnología
demanda su utilización. Cabe señalar que la fabricación de semiconductores
requiere de materiales como cobre, aluminio, silicio, germanio; minerales
que abundan en América Latina, además de agua que se emplea en el diseño,
fabricación, prueba y ensamble, los cuales pueden ser una oportunidad
para negociar con Taiwán, sin descuidar la responsabilidad con el ambiente.
La experiencia taiwanesa advierte que América Latina no sólo tiene que
restringirse a importar, sino también encontrar maneras que incorporen
la tecnología. Al respecto, se ha cuestionado que América Latina deba
aprender del mundo asiático (Jenkins, 1992). Sobre China debe subrayarse
que en América Latina existe interés por la disputa diplomática producto
del reconocimiento de Taiwán, así como con encontrar un socio continental
en el mundo polinodal que aparentemente se sostiene (Cornejo y García,
2010). De esta manera, América Latina es crucial para el posicionamiento
tecnológico de Taiwán y, en última instancia, para la carrera expansionista
china.
6. Conclusiones
El rol de las EMN como actores no estatales transforma el sistema Estado-
nación al modelar el comportamiento de los Estados en las relaciones
internacionales. Frente al fraccionamiento del multilateralismo, TSMC
surge como nodo de interconectividad e interdependencia tecnológica,
económica y cultural que inhibe el conicto entre Estados e impulsa la
cooperación y la coordinación polinodal. En las relaciones polinodales, el
poder internacional del Estado dependerá más de su inuencia relacional
con los actores no estatales (EMN, ONG, agencia de medios) que con otros
Estados.
Como principal nodo de poder tecnológico en la Cuarta Revolución
Industrial del siglo XXI, TSMC tiene y tendrá un grado de inuencia sin
precedentes en las relaciones internacionales, impactando en la política
exterior y los sectores estratégicos de los Estados-nación que dependen
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de su tecnología. Como monopolio, TSMC incide en el sistema polinodal
al condicionar a los Estados a interactuar sobre la base de la tecnología
para realizar intercambios comerciales, culturales y político-diplomáticos.
Precisamente, TSMC condiciona el ejercicio de poder de la entidad estatal,
detenta poder e inuye en el sistema internacional mediante sus avances
tecnológicos y el ujo de su producción.
En el ámbito interno de los Estados, la presencia o ausencia de la tecnología
avanzada de TSMC determina la competitividad económica, tecnológica,
cientíca y académica (Momoko, 2022). La revolución tecnológica integra
los sectores críticos al interior de los Estados —producción, industria,
comunicaciones, infraestructura, defensa— a la digitalización del IoT, la
IA, y automatización ciberfísica que requieren de los semiconductores
avanzados de TSMC para operar.
Para el Perú la relación con TSMC es clave para su desarrollo y
posicionamiento en América Latina. En las próximas décadas, el
país dependerá del uso de la “inuencia relacional” en tres aspectos:
la incorporación estratégica de las tecnologías avanzadas (IA, IoT,
automatización, etc.) de TSMC en áreas claves; su posición en la cuenca
del Pacíco como hub comercial y exportador de materias primas; y de las
buenas relaciones diplomáticas con China, EE. UU y Taiwán que prioricen
una política exterior y diplomacia tecnológica basadas en intercambio
comercial y tecnológico. En este contexto, la diplomacia tradicional tiene
que adaptarse al ejercicio de poder de los nuevos actores, en especial en
asuntos transnacionales (La Porte, 2016).
A modo de reexión, el mundo polinodal enfatiza el uso de políticas globales
sobre la base de redes de relaciones e interacciones entre Estados y otros
actores internacionales no estatales (SITRA, 2020). Mientras los Estados
ceden el escenario internacional a los actores no estatales, principalmente
a la crecientemente poderosa EMN, el orden mundial sistema Estado-
nación se vuelve en general más seguro e interconectado y el poder más
diversicado a través de las tecnologías. El poder de cada nodo —interacción
económica, liderazgo tecnológico, inuencia cultural o uso del poder militar
(SITRA, 2020)— es responsabilidad del Estado-nación de aprovechar las
tecnologías de EMN como TSMC para sumarse a la Cuarta Revolución
Industrial y la nueva dirección polinodal del sistema Estado-nación a un
sistema Estado-Actor.
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Recibido: 28/4/2023
Aprobado: 14/6/2023
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 105
El rol de los actores no estatales en la agenda
internacional y los desafíos para la diplomacia
RESUMEN
Los actores internacionales no estatales han
adquirido más protagonismo e inuencia en la
agenda internacional. El presente artículo tiene
por nalidad examinar los principales desafíos
que dicho involucramiento representa para la
diplomacia y las relaciones internacionales. Para
ese propósito, este trabajo describe el rol de los
actores no estatales en el ámbito de las relaciones
internacionales. Luego, el artículo analiza los
desafíos que surgen de la relación entre los actores
internacionales no estatales, las herramientas
digitales y el ejercicio de la diplomacia, en un
contexto marcado por la realidad post COVID-19 y
la Cuarta Revolución Industrial. Con base en dicho
análisis, este trabajo propone ciertos lineamientos
y recomendaciones que puedan ser adoptadas
Elvis Ojeda Huerta
Diplomático peruano. Funcionario de la Embajada
del Perú en Bolivia. Magíster en Derecho
(LL.M.), con mención en Derecho Internacional
Público por la London School of Economics and
Political Science (LSE). Magíster en Relaciones
Internacionales y Diplomacia por la Academia
Diplomática del Perú Javier Pérez de Cuéllar.
Bachiller en Derecho por la Universidad del
Pacíco, con estudios en la Academia de Derecho
Internacional de La Haya y el Instituto de Estudios
Políticos de París.
Correo electrónico: eojedah@rree.gob.pe
The role of non-state actors in the international
agenda and the challenges for Diplomacy
Palabras clave: diplomacia,
diplomacia pública, actores no
estatales, Estados, sociedad,
Covid-19, pandemia, Cuarta
Revolución Industrial,
tecnología.
106 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
ABSTRACT
International non-state actors have acquired more
prominence and inuence on the international
agenda. This article aims to examine the main
challenges that such involvement represents for
Diplomacy and International Relations. For this
purpose, this paper describes the role of non-state
actors in the field of International Relations.
Then, it analyzes the challenges that arise from
the relationship between international non-state
actors, digital tools, and the exercise of Diplomacy,
in a context marked by the post-Covid-19 reality
and the Fourth Industrial Revolution. Finally,
this work proposes certain guidelines and
recommendations that can be adopted by foreign
services in the training of diplomatic ocials.
Key words: Diplomacy, Public
Diplomacy, non-state actors,
States, Society, Covid-19,
Pandemic, Fourth Industrial
Revolution, Technology.
por los servicios exteriores en la formación de los
funcionarios diplomáticos.
1. Introducción
Las relaciones internacionales se encuentran en proceso de evolución en
la actualidad. De un lado, como señala Klaus Schwab –presidente ejecutivo
del Foro Económico Mundial–, el planeta se encuentra sumergido en la
Cuarta Revolución Industrial, la cual describe la transición hacia nuevos
sistemas construidos sobre la infraestructura de la revolución digital en la
que convergen tecnologías digitales, físicas y biológicas que producirán
un efecto en todas las actividades del ser humano (Schwab, 2015). De
otro lado, la pandemia originada por el virus SARS-CoV-2 (Coronavirus
o Covid-19) reconguró distintas áreas y profesiones, entre las que se
incluyen la política internacional (Balogun & Soile, 2020) y las labores
de los funcionarios diplomáticos (Liechtenstein, 2020; Faizullaev, 2020).
Ambas circunstancias no sólo han generado una transición hacia una
nueva época, caracterizada por un novedoso panorama social y económico
(Chikvaidze, 2020); también, han impactado directamente en la diplomacia
y las relaciones internacionales.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 107
En ese contexto, diversos actores no estatales –por ejemplo, las
Organizaciones No Gubernamentales (ONG), empresas multinacionales,
partidos políticos, asociaciones y los propios individuos– han logrado
involucrarse en asuntos que forman parte de la agenda internacional, con
capacidad suciente para inuir en las decisiones que los Estados –actores
internacionales primarios– puedan adoptar. La mayor participación de los
actores no estatales en el escenario internacional, especialmente, la de las
ONG, empresas transnacionales e individuos, plantea ciertas preguntas
para el futuro de las relaciones internacionales y, en particular, para el
ejercicio de las funciones diplomáticas: ¿cuál es la relevancia del papel de
los actores no estatales en las relaciones internacionales en la actualidad?,
¿de qué manera el mayor involucramiento de los actores no estatales ha
afectado –positiva o negativamente– a la diplomacia?, ¿cuáles son los
principales retos que afrontan los servicios diplomáticos y representantes
de los Estados ante ese mayor protagonismo?
El propósito del presente artículo es responder a dichas preguntas,
prestando especial atención a los desafíos que surgen de la relación entre
los actores internacionales no estatales, las herramientas digitales y el
ejercicio de la diplomacia. En tal sentido, el presente trabajo intentará
demostrar que, en un contexto marcado por la realidad post COVID-19
y la Cuarta Revolución Industrial –que ha ocasionado la masicación y
dependencia de las aplicaciones tecnológicas–, los actores no estatales
han adquirido un rol de mayor protagonismo, inuencia y alcance en el
escenario internacional, el cual presenta distintos desafíos para el ejercicio
de la diplomacia y las relaciones internacionales.
Para este n, en la siguiente sección, este trabajo comenzará examinando
cuál es el papel de los actores no estatales en el ámbito de las relaciones
internacionales. Se prestará especial atención a la manera en que los
avances tecnológicos han generado que estos actores desarrollen un rol
de mayor notoriedad que les permite ejercer más inuencia en la escena
internacional. Luego, se describirán los principales retos a los que la
diplomacia y representantes de los Estados se enfrentan, ante el mayor
involucramiento de los mencionados actores. Finalmente, este artículo
esbozará ciertos lineamientos y recomendaciones generales que podrían
ser adoptados por los servicios exteriores.
La importancia de este artículo radica en que el considerable poder de
inuencia de los actores no estatales, sumado a un contexto marcado por
la Cuarta Revolución Industrial y la inesperada aparición del Covid-19 –que
trasladó la vida cotidiana desde un ambiente físico al espacio virtual–,
generaron veloces cambios en el ejercicio de las funciones diplomáticas
(Maurer & Wright, 2020). Si bien dichos actores no estatales han mantenido
una continua participación en la agenda internacional desde la segunda
el Rol de los
actoRes no estatales
en la aGenda
inteRnacional y
los desafíos paRa la
diplomacia
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inteRnational
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challenGes foR
diplomacy
108 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
mitad del siglo XX, los avances tecnológicos –fundamentalmente, la
aparición del internet y el desarrollo de aplicaciones digitales– brindaron
herramientas para aumentar el área su influencia en el escenario
internacional, transformando así el ámbito de las relaciones internacionales
(Fong, 2021). En tal sentido, el presente estudio permitirá brindar una
mejor comprensión a un asunto que impacta directamente a la diplomacia,
una profesión que –al caracterizarse por el desarrollo de relaciones
interpersonales– se encuentra en constante adaptación a nuevas realidades.
Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, es de resaltar que, en el presente
artículo no se pretende cubrir todas las aristas de las interrogantes antes
señaladas; tampoco se brindarán respuestas concluyentes o denitivas a
las preguntas centrales de la investigación. Mas bien, este trabajo intentará
brindar una primera aproximación al asunto materia de estudio, utilizando
ejemplos contemporáneos. Así, se espera que este breve análisis genere un
debate más amplio entre aquellas personas –especialmente universitarios
y universitarias– interesados en desarrollar sus carreras en las apasionantes
áreas de la diplomacia y las relaciones internacionales.
2. El rol de los actores no estatales en
la agenda internacional
Desde el establecimiento del orden internacional en un mundo post
Segunda Guerra Mundial en 1945, aparecieron diversos actores de carácter
no estatal que “compitieron” (Pereira, 2001) con el lugar privilegiado de
los Estados en la escena internacional. La teoría clásica establece que los
actores internacionales no estatales (o no gubernamentales) se denen
como aquellas “fuerzas transnacionales” (Barbé, 1995) de origen privado,
que intentan imponer su punto de vista en el sistema internacional (Merle,
1991). En dicha clasicación se excluye a las organizaciones internacionales
de carácter gubernamental (por ejemplo, la Organización de las Naciones
Unidas o la Organización de los Estados Americanos), así como a los actores
gubernamentales no centrales (por ejemplo, los gobiernos regionales o
municipales) (Arts et al,. 2001). En líneas generales, la doctrina señala que
los actores no estatales se desenvuelven principalmente en cuatro ámbitos e
interactúan con i) otros Estados, ii) otros actores no estatales, iii) la opinión
pública, y iv) sus miembros o socios (Higgott et al,. 2000; Arts et al,. 2001;
La Porte, 2016).
A partir de dichas interrelaciones, este trabajo ha identicado que el poder
de inuencia de los actores no estatales se maniesta principalmente
mediante cuatro distintas formas de actuación: i) acciones para ejercer
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 109
presión sobre los Estados, ii) divulgación de información que tenga impacto
en la opinión pública, iii) planteamiento de iniciativas de gran alcance, y,
iv) labores de scalización. La primera, referida a la presión que ejercen los
actores no estatales se reeja en los cabildeos o lobbies de ciertos grupos
–que representan intereses de empresas transnacionales, partidos políticos,
ONG, entre otros–, que tienen por objetivo inuir sobre las decisiones de
los gobiernos, tanto a nivel doméstico como externo. Desde la aprobación
de una determinada ley, pasando por la puesta en marcha de una política
pública especíca, hasta la celebración de un acuerdo internacional, los
actores no estatales procuran intervenir en diversos espacios según sus
objetivos particulares.
La segunda forma de actuación, relativa a la inuencia sobre la opinión
pública, se evidencia en las labores de divulgación de información,
investigación y eventuales acusaciones sobre asuntos de relevancia
internacional –mediante la elaboración de informes o en publicaciones en
medios de comunicación– que tienen por nalidad sensibilizar y fomentar
la participación de las sociedades. La tercera, relacionada con las iniciativas
que los actores no estatales frecuentemente proponen para que puedan
ser incluidas en la agenda internacional, está vinculada especialmente a la
participación de los Estados en el marco de organizaciones internacionales
y foros multilaterales. Esta labor pretende incluir y priorizar ciertos temas
especícos, relacionados a los ámbitos económico, social, ambiental,
laboral, derechos humanos, entre otros. Adicionalmente, a través de
estas iniciativas, se busca canalizar y “elevar” al ámbito internacional las
prioridades y necesidades internas de las poblaciones. Finalmente, la cuarta
manera de actuación –relativa a las labores de scalización–se reere, de
una parte, al apoyo en la puesta en marcha de políticas gubernamentales,
y, de otra parte, a las inspecciones, evaluaciones y denuncias sobre el
funcionamiento de dichas políticas.
Si bien los cuatro modos de actuación antes mencionados han formado parte
del quehacer diario de los actores no estatales desde que emergieron en la
escena internacional, este trabajo propone que la pandemia ocasionada
por el Covid-19 ha sido un factor determinante para que dichos actores
aumenten su poder de inuencia –entendido como “la capacidad de cambiar
el comportamiento de alguien/algo, modicando su forma de entender o
percibir una situación” (Zimmerling, 2005, p. 146; La Porte, 2016, p. 35)–,
puesto que, desencadenó la masicación y dependencia de las aplicaciones
tecnológicas, logrando por consiguiente que el mensaje de los actores no
estatales tenga más alcance y llegue a un público amplio. De esta manera,
aun cuando los actores no estatales hubieran adoptado progresivamente
la tecnología desde la última década del siglo XX, la crisis sanitaria funcionó
como un “catalizador” (De Castro et al,. 2020) de la implementación de la
Cuarta Revolución Industrial, que ya se desarrollaba a pasos agigantados.
el Rol de los
actoRes no estatales
en la aGenda
inteRnacional y
los desafíos paRa la
diplomacia
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En 2015, por ejemplo, Schwab señalaba que la Cuarta Revolución Industrial
se distinguió de las revoluciones industriales anteriores por su “velocidad,
alcance e impacto en los sistemas” (Schwab, 2015). En 2020, en cambio,
Schwab declaró que el mundo se enfrentaba a un “momento decisivo”
debido a que la pandemia extendió el alcance de la tecnología digital,
precipitando la fusión entre esta con todos los aspectos de la vida y
alterando la manera en que los seres humanos viven, trabajan y se relacionan
con los demás (Scwab & Malleret, 2020). En tal sentido, la irrupción de la
pandemia permitió que los elementos de la Cuarta Revolución Industrial
se implementen aceleradamente, generando así una integración veloz
entre la tecnología y las actividades humanas en benecio de los actores
internacionales no estatales.
En ese contexto, la digitalización no sólo ha permitido que las sociedades se
vuelvan más sensibles a los asuntos de política exterior; también, condujo
a que los actores internacionales encuentren nuevas formas de incluir
determinados temas en la agenda internacional. En consecuencia, los
actores no estatales actualmente cuentan con la posibilidad de participar
activamente en la gobernanza mundial según intereses especícos. A pesar
de que las unidades estatales continúan siendo los sujetos de derecho
internacional por excelencia, desempeñando un papel primordial en
la gobernanza mundial, los avances tecnológicos han servido como
herramientas para que los actores no estatales se involucren en ciertos
sectores de interés –por ejemplo, medio ambiente, seguridad, desarrollo–
en deterioro del rol de los Estados.
3. Principales desafíos para el
ejercicio de las funciones
diplomáticas
Se ha armado que el alcance la diplomacia ya no se limita únicamente
a los Estados y organismos internacionales (Hocking, 2011). En el siglo
XXI, la nueva unidad de análisis y acción también se enfoca en los seres
humanos (Solana, 2020). Bajo esa premisa, el primer desafío para la función
diplomática consiste en el desarrollo de una orientación encaminada hacia
los individuos. A n de abordar y resolver problemas globales de especial
trascendencia –reducción de la pobreza, cambio climático, seguridad
alimentaria, entre otros–, será necesario desplegar un nuevo paradigma,
con características más inclusivas (Donati, 2020) y que contenga un enfoque
integrado y representativo de múltiples intereses comprometidos en la
agenda internacional.
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El segundo reto se encuentra relacionado con los drásticos cambios en la
cantidad y diversidad de instituciones y actores no estatales, especialmente
durante las últimas tres décadas, los cuales inuyen directamente en la
opinión pública mediante discursos políticos (Jacobs et al,. 2020). A pesar
de que estos actores ya cuentan con un papel en la gobernanza mundial,
habida cuenta que los debates e inquietudes relacionadas con la política
exterior han llegado a la ciudadanía, con el transcurso del tiempo será
primordial que se tiendan nuevos puentes de comunicación con los Estados,
que permitan mantener diálogos acerca de los efectos de los desafíos
globales en las esferas domésticas (Kim & Melissen, 2022). Al tener acceso
a medios de comunicación digitales, las sociedades se enteran –en tiempo
real– sobre todos los acontecimientos mundiales, por lo que los ministerios
de Relaciones Exteriores tienen tiempos limitados para proponer respuestas
que cumplan con las expectativas de la opinión pública (Fong, 2021).
El tercer desafío está vinculado a la especial relevancia del mundo digital
para las relaciones internacionales y la diplomacia. La inesperada aparición
del Covid-19 trasladó la vida cotidiana desde un ambiente físico al espacio
virtual y generó repentinos cambios en la actividad diplomática (Maurer &
Wright, 2020). Desde el primer semestre de 2020, la adopción de medidas
para enfrentar la crisis sanitaria –por ejemplo, el connamiento obligatorio
o el mantenimiento de la distancia social– conllevaron a una modicación
del trabajo de los diplomáticos. Las ciudades cerraron, el tráco aéreo y
terrestre se paralizó, el turismo disminuyó notablemente y se restringieron
los eventos colectivos. Como resultado, las relaciones bilaterales y
multilaterales se vieron afectadas por las restricciones y limitaciones de
la vida cotidiana.
Las embajadas en todo el mundo se adaptaron a los súbitos cambios a través
de métodos innovadores (Ali, 2020) y comenzaron a trabajar de manera
remota. El relacionamiento con las cancillerías se desarrolló principalmente
de manera virtual, por lo que las herramientas digitales adquirieron especial
importancia. Plataformas como Zoom, Microsoft Teams, Google Meet,
entre otras, permitieron que la labor diplomática continúe, superando los
desafíos del distanciamiento. Gracias a las conferencias y reuniones en línea
fue posible que los Estados, organismos y otros actores internacionales
continúen relacionándose (Maurer & Wright, 2020). La adopción del
trabajo remoto, así como la utilización de aplicaciones como WhatsApp,
Telegram y Signal permitieron recibir instrucciones desde cualquier lugar,
compartir información y comunicarse directamente con los colaboradores.
En consecuencia, estas herramientas digitales brindaron modernas
alternativas para mejorar la ecacia en el trabajo.
En el ámbito multilateral, se modicaron los procedimientos de toma de
decisiones al interior de los organismos internacionales. El Consejo de
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Seguridad, por ejemplo, adoptó un mecanismo de votos emitidos mediante
correo. Por su parte, el Parlamento Europeo celebró, por primera vez, una
votación remota en 62 años desde su fundación. Igualmente, los eventos
presenciales se cancelaron, postergaron o celebraron en modalidad virtual.
Asimismo, en 2020, por ejemplo, la Asamblea General de las Naciones
Unidas se llevó a cabo mediante la transmisión de videos grabados por los
representantes de los Estados miembros, puesto que no pudo desarrollarse
en Nueva York. Algunos encuentros lograron llevarse a cabo bajo estrictas
medidas sanitarias que tuvieron por nalidad evitar los contagios entre
los asistentes.
A pesar de que el desplazamiento de la actividad diplomática al espacio
virtual se realizó con éxito, las alternativas tecnológicas actuales todavía
no han logrado recoger las singularidades de una profesión que se
basa, principalmente, en la construcción de relaciones interpersonales
mediante el contacto presencial. La presencialidad constituye un elemento
fundamental en la profesión diplomática. En el ámbito bilateral, por ejemplo,
es necesario abrir embajadas en el exterior a n de crear relaciones de
conanza entre los diplomáticos y las autoridades locales. Para lograrlo, es
necesario que los diplomáticos “absorban” y aprendan sobre la idiosincrasia,
cultura, política, entre otras singularidades del país en el que se encuentran
acreditados, a n de fortalecer las relaciones bilaterales. Aplicaciones como
WhatsApp o Telegram no pueden reemplazar la “diplomacia de pasillos”
ni generar la familiaridad y seguridad necesaria para progresar con dichos
objetivos. El mundo anterior a la pandemia se ha “desvanecido” (Manfredi,
2020; Sharfuddin, 2020), por lo que una vez más la diplomacia ha tenido
que adaptarse a una nueva realidad.
El cuarto reto se encuentra relacionado a la diplomacia pública. Desde
la irrupción de la pandemia, la práctica diplomática experimentó un
aumento considerable del uso de redes sociales. Las cancillerías adoptaron
y desarrollaron la diplomacia pública para comunicarse con las sociedades
e individuos. Las embajadas acogieron esta estrategia para expandir el
alcance de sus eventos públicos y culturales a audiencias globales, así como
para incluir una gama más amplia de altos funcionarios y participantes
de su país de origen (Labott, 2020). Junto con las páginas ociales de las
misiones diplomáticas, algunos diplomáticos incluso llegaron a integrar
sus cuentas personales entre sus herramientas de comunicación, con el
objetivo de transmitir información conable a las audiencias –nacionales
y extranjeras– y recibir retroalimentación (Abduazimov, 2021).
La progresiva evolución de la diplomacia pública se ha visto inuenciada
por dos factores. De una parte, tiene por nalidad i) brindar información
conable y, de otro lado, ii) se ha propuesto mantener una imagen positiva
de los países. Así, los Estados aprovecharon la oportunidad para “renovar” su
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imagen, mediante la promoción de sus logros e involucramiento de la opinión
pública en cuestiones internacionales a través de internet. Igualmente,
las autoridades y representantes de los Estados han establecido canales
de contacto cercanos con audiencias nacionales y extranjeras a través de
redes sociales. Una imagen positiva sumada a un aparato administrativo
competente –que incluya un servicio exterior eciente– son factores claves
para que los Estados se desenvuelvan con éxito en espacios internacionales
(Thorhallsson & Eggertsdóttir, 2020).
Con las innovaciones tecnológicas y la aparición de redes sociales, la
información que utilizan y producen los actores no estatales se transmite
a una velocidad superior. En consecuencia, ante problemas de trascendencia
social, los gobiernos deben reaccionar con la misma rapidez (Balogun &
Soile, 2020). Así, el quinto desafío consiste en que los Estados desarrollen
estrategias para mantenerse informados en un mundo digitalizado. Para
lograr este propósito, se requiere de un permanente monitoreo de la
información disponible en internet y fuera de la red.
Tradicionalmente, parte del trabajo de los diplomáticos ha consistido en
la recopilación, procesamiento, transmisión y recepción de información
valiosa para que los Estados tomen decisiones y adopten posturas. Sin
embargo, la rapidez de las comunicaciones ha acortado el margen de
tiempo de los diplomáticos para adquirir información, analizar situaciones
críticas y elaborar informes. En otras palabras, la globalización ha reducido
la cantidad de tiempo y recursos asignados a los funcionarios diplomáticos
para deliberar una situación, examinar una determinada crisis e informar
a sus capitales acerca de la situación del país en el que están ejerciendo
funciones (Fong, 2021).
Es en este contexto que los actores no estatales se han visto empoderados y
mantienen un papel relevante como proveedores de información. Debido al
desarrollo de la tecnología, los medios digitales han armado su legitimidad
y cada vez establecen la agenda en el escenario internacional. Dicha situación
se complica aún más por las exigencias de las sociedades para obtener
declaraciones públicas inmediatas por parte de sus autoridades. Asimismo,
puesto que actualmente es posible encontrar noticas en la red con facilidad,
las cancillerías y otras instituciones públicas –que antes recibían información
privilegiada de sus representantes sobre los acontecimientos en el exterior–
consultan directamente dicha información en medios digitales globales. En
consecuencia, las autoridades encargadas de tomar decisiones actúan de
prisa, algunas veces, sin pasar por los canales diplomáticos tradicionales.
En ese contexto, los diplomáticos deberán introducir, entre sus roles
tradicionales, aquellos trabajos de análisis y ltración de información en
un periodo de tiempo reducido, ante la abundancia de información existente
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en la red. Para este propósito será necesario apoyarse en los avances
tecnológicos y herramientas digitales.
El sexto desafío se encuentra relacionado con la desinformación, la cual
siembra confusión y desconanza entre la población (Hantrais et al,.
2020). La proliferación de aplicaciones digitales ha abiertos espacios para
la aparición y reproducción de noticias falsas. Las redes se encuentran
cubiertas de fake news, por lo que se crean desafíos adicionales en
situaciones críticas. Durante la pandemia, por ejemplo, varias personas
recurrieron a las redes sociales para compilar información a n de vencer la
incertidumbre y miedo colectivo. Sin embargo, una encuesta realizada en
seis países europeos demostró que alrededor de un tercio de los usuarios de
redes sociales encontraron información falsa o engañosa sobre el Covid-19
(Hantrais et al,. 2020). La pandemia demostró así que la desinformación
sembró confusión y desconanza entre la población (Hantrais et al,. 2020).
Al encontrar percepciones públicas distorsionadas por los flujos de
comunicación inexactos, se corre el riesgo de manipulación de ciertos
temas, en ocasiones, por razones políticas. Las redes sociales permiten
que personas vulnerables sean objetivos de personas expertas en
capitalizar los temores, las incertidumbres y las preocupaciones
colectivas (Hantrais et al,. 2020), por lo que, es posible la manipulación
de emociones y comportamiento de grandes grupos de personas. Todas
estas complicaciones presentan retos para la elaboración de respuestas
políticas ante problemas trascendentales, más aún si se toma en cuenta
que la desinformación y la inuencia digital usualmente termina por
normalizarse. Debido a que los momentos críticos suelen ser espacios
ecaces para generar rumores que dicultan el accionar y las respuestas de
los Estados, los funcionarios diplomáticos deberán desarrollar mecanismos
para reconocer el origen de la información a n de vericar su veracidad.
Igualmente, será relevante tomar en consideración que, debido a que
los desarrollos tecnológicos redujeron los obstáculos para opinar,
diversos actores no estatales han adquirido más notoriedad para
inuenciar a los gobiernos y pueblos extranjeros en cuestiones sobre
asuntos internacionales. En consecuencia, el creciente apoyo interno
de las poblaciones a cuestiones internacionales específicas podría,
eventualmente, “politizar” la diplomacia. A manera de ejemplo, es posible
mencionar el caso de un jefe de Estado que, dejando de lado los lineamientos
de la política exterior de su país, afecte negativamente la institucionalidad
de la cancillería y el trabajo de los funcionarios diplomáticos (por ejemplo,
mediante el desmantelamiento del servicio exterior), para centrarse
únicamente en objetivos especícos que respondan a razones ideológicas
o motivaciones políticas. En consecuencia, se requiere desarrollar un
relacionamiento apropiado –mediante un diálogo informado y canales
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de comunicación uidos– entre las cancillerías, ciudadanos y actores
internacionales, a n de evitar situaciones de esa naturaleza.
4. El futuro de la diplomacia
Ante el mayor protagonismo de los actores no estatales en el escenario
mundial es imprescindible llevar a cabo ciertas modicaciones en la
formación y desarrollo de las carreras de los funcionarios diplomáticos,
de manera que cuenten con las herramientas necesarias para superar
los desafíos descritos en la sección previa. Si se toma en cuenta que la
tecnología de la información ha recongurado las fronteras y los actores
no estatales por consiguiente adquirieron más notoriedad, la diplomacia
tradicional debe adaptarse a esos nuevos desarrollos tecnológicos.
En tal sentido, como primer punto, será necesario incluir en la formación de
los diplomáticos capacitaciones para mejorar las habilidades relacionadas
a los nuevos programas de comunicación, con el propósito de que se logre
un manejo adecuado de plataformas de conferencias en línea, aplicaciones
de mensajería instantánea y programas de procesamiento de información.
En ese contexto, de una parte, será conveniente incorporar el aprendizaje
de conceptos básicos de seguridad informática de datos o ciberseguridad;
así como de la inteligencia articial (IA). Por otro lado, será necesario
reexionar respecto de asuntos relacionados al desarrollo de nuevas
tecnologías –por ejemplo, los debates acerca de la ética de la inteligencia
articial–, puesto que dichos temas formarán parte de las regulaciones y
legislaciones gubernamentales a nivel nacional e internacional. Resulta
imprescindible que los representantes de los Estados y organismos
internacionales entiendan la naturaleza, los riesgos y los benecios del
uso de los distintos softwares y programas, para comprender los riesgos a
la privacidad y seguridad de las comunicaciones. Un claro ejemplo es que,
durante la pandemia, el uso de la inteligencia articial planteó preguntas
relacionadas a los criterios utilizados para la selección de conjuntos de datos
relevantes y el posible sesgo algorítmico (Hantrais et al,. 2020).
Los servicios exteriores deberán desarrollan estrategias que tengan por
nalidad la comprensión general de las nuevas tecnologías y no sólo de
los productos tecnológicos (Salinas et al,. 2020). Como en situaciones
anteriores, los ministerios de Relaciones Exteriores deberán incorporar
las nuevas tecnologías para mejorar la eciencia. La tecnología de la
información no sólo ha moldeado la manera de ejercer la diplomacia,
sino que los diplomáticos también han utilizado activamente dicha
tecnología para alcanzar sus objetivos, especícamente, en el campo del
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soft power (Fong, 2021). Al adoptar una estrategia de tal naturaleza, los
Estados tomarían en cuenta que, por ejemplo, la diplomacia pública no se
desenvuelve en una esfera neutral y que, por el contrario, las plataformas
mediante las cuales se ejerce la diplomacia suelen tener finalidades
comerciales. Si dichas aplicaciones digitales son bien aprovechadas, los
Estados podrían crear bienes públicos digitales mejor ajustados a sus
agendas y sociedades.
Es decir, resulta indispensable que los diplomáticos se mantengan
conscientes de las tendencias digitales actuales y realicen un constante
acompañamiento a los futuros desarrollos tecnológicos, más aún cuando
la gran mayoría de aplicaciones no han sido diseñadas para cumplir con el
correcto desempeño de las funciones diplomáticas. De esta manera, los
diplomáticos y representantes de los Estados tendrán más posibilidades
de responder ante interrupciones repentinas y proponer estrategias para
reorientar la política exterior según los intereses de cada país (Salinas et
al,. 2020). Las tecnologías de la información y la comunicación no sólo
han revolucionado la diplomacia, sino que han cambiado drásticamente
el entorno geopolítico que la rodea (Fong, 2021). Por tal motivo, los
miembros de los servicios exteriores deberán utilizar ecientemente dichas
tecnologías para brindar actualizaciones inmediatas a sus cancillerías.
Segundo, si bien la utilización de las herramientas tecnológicas ha tenido
efectos negativos en el ejercicio diplomático, las plataformas virtuales han
logrado que los encuentros internacionales se vuelvan más interactivos. En
el marco de dichas reuniones nuevas voces de la sociedad civil, instituciones
nacionales, ONG, think tanks, entre otras, tienen la posibilidad de participar
en conversaciones y brindar sus testimonios para inuir en el resultado
nal sobre temas de trascendencia global. Estas plataformas han permitido
incluir a actores interesados que no encontrarían el tiempo o recursos para
viajar y hospedarse varios días en lugares como Nueva York o Ginebra.
Asimismo, a diferencia de los encuentros presenciales, en los que resulta
complicado conseguir que los habitantes de un país en conicto logren
participar, es más sencillo que dichas personas formen parte de diálogos
digitales.
En tal sentido, será necesario tomar en cuenta que la tecnología representa
una manera relativamente rápida y simple para incluir –en los procesos
políticos, de scalización y conversaciones de paz– a los actores no estatales
que, hasta hace poco tiempo, solían tener una participación marginal en el
ámbito de las relaciones internacionales. A manera de ejemplo, es posible
mencionar que, durante la pandemia, activistas y grupos de la sociedad
civil se mantuvieron vigilantes ante las respuestas gubernamentales,
permitiendo que los medios de prensa resaltaran las principales fallas
en las reacciones de los Estados (Sharfuddin, 2020). Igualmente, en el
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marco del Foro de Diálogo Político Libio durante las negociaciones para
la pacicación de Libia, se incluyó la participación de mujeres, activistas,
jóvenes y gobiernos locales en las sesiones por Zoom (The Economist,
2021). En ese contexto, será necesario redenir los medios de comunicación
diplomática para incorporar a aquellos actores no estatales con intereses
particulares y capacidad de inuir en la sociedad.
Tercero, se necesita que la agenda internacional se vuelva más inclusiva y
constructiva, mediante una aproximación integrada de diversos stakeholders
especialmente en el ámbito multilateral (Donati, 2020). La participación de
actores en la resolución de conictos internacionales y la toma de decisiones
sobre asuntos de particular relevancia social no sólo permitiría escuchar
nuevas voces de la sociedad; también otorgaría mayor legitimidad a los
acuerdos adoptados como consecuencia de dicha negociación, brindando
mayores posibilidades de que se cumplan en el futuro. Esta nueva inuencia
permitiría, a su vez, impulsar políticas y movilizar a la opinión pública en
torno a proyectos de organismos internacionales (Carayannis & Weiss,
2021). En tal sentido, la medición del éxito de una negociación no sólo
podría realizarse mediante cifras económicas –disminución de aranceles,
balanzas comerciales, maximización de benecios–; también, tendría que
analizarse mediante el impacto que dichos acuerdos puedan tener en la
vida de los seres humanos. De esta manera, diversos actores no estatales
–intelectuales, académicos, grupos de expertos, empresas del sector
privado y medios de comunicación– podrían interactuar con organismos
internacionales y Estados con el propósito de formular acciones, anar
ideas y evaluar resultados.
Cuarto, para que la diplomacia se convierta en más inuyente y efectiva
(Salinas et al,. 2020), los servicios diplomáticos necesitarán repensar el
perl de los funcionarios diplomáticos. Debería fomentarse el ingreso al
servicio exterior de miembros que provengan de diversos backgrounds, con
distintas carreras y experiencias. El ingreso de inuencias externas o no
tradicionales a la diplomacia no sólo permitiría que se incorporen nuevas
habilidades y conocimientos; también, ayudaría a desarrollar prácticas
que permitan interactuar de mejor manera con ciertos actores no estatales
provenientes de distintos sectores. Asimismo, los servicios exteriores
deberán preparar a sus miembros para enfrentar cambios constantes y
rápidos, por lo que será necesario redenir las necesidades y objetivos de
la diplomacia, que sean acordes con la realidad post COVID-19 y la Cuarta
Revolución Industrial. Esta redenición, además de considerar el rol de la
diplomacia para alcanzar soluciones globales, también tomaría en cuenta
la necesidad de que los funcionarios diplomáticos se adapten y utilicen
las herramientas tecnológicas disponibles para enfrentarse a momentos
de incertidumbre.
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En un contexto en el que la opinión pública y los medios digitales han
adquirido una importancia sobresaliente, la capacidad de inuenciar en
los principales temas cubiertos en los medios de comunicación y redes
sociales se convierte en un rol fundamental para la formulación de la
política exterior. En tal sentido, será necesario que los Estados evalúen
las principales acciones de diplomacia pública para captar la atención e
involucrar al público. Es importante, igualmente, tomar en cuenta que la
tecnología de la información y la comunicación ha cambiado la forma en
que se llega a cada público especíco (Fong, 2021).
El ejercicio de la mencionada labor se traduce en un empoderamiento de
los representantes estatales en el extranjero, al colocarse como principal
proyección de la política exterior del Estado al que representan frente a
sociedades extranjeras. Según Heine, las referidas características podrían
otorgar un perl muy distinto de la personalidad “tímida y retraída” que
ha sido el sello distintivo de los diplomáticos desde los días de Maurice de
Talleyrand (Heine, 2020). En sociedades que promueven la utilización de
medios de comunicación digitales, los embajadores deberán mantener un
“rol sustantivo” (Heine, 2020) de vital importancia para el desarrollo de
las relaciones entre el país que representan y la sociedad que los acoge.
Se replicarán los ejemplos de aquellos embajadores que mantienen una
presencia permanente en esferas públicas mediante artículos de opinión
en periódicos o publicaciones en redes sociales.
En consecuencia, será necesario que los diplomáticos sean portavoces de
las posiciones de sus países en el extranjero, con la capacidad necesaria
para involucrar a los diversos actores no estatales y la opinión pública
local (Heine, 2020). Dicha labor debería estar acompañada por un amplio
margen de acción que brinde la libertad necesaria a los jefes de misión
de expresar la postura de su gobierno en tiempo real. Por ejemplo, en
el contexto de la pandemia por el COVID-19, se generó en una campaña
de propaganda y de diplomacia pública que fue aprovechada por las
instituciones gubernamentales de países como China y Estados Unidos,
para justicar posiciones preconcebidas y promover objetivos nacionales
especícos (Balogun & Soile, 2020). La nueva realidad demuestra que la
diplomacia, un ocio tradicionalmente discreto y de pocos involucrados,
se ha visto inuenciada por la participación de nuevos actores en la red.
Quinto, se requiere tomar en cuenta que la reforma de los servicios
diplomáticos es un proceso en constante evolución. Es importante que se
establezcan mecanismos que brinden exibilidad a los servicios exteriores
por dos razones principales. Primero, debido al veloz crecimiento y desarrollo
del sector de la tecnología de la información, lo que se traduce en una
necesidad constante de actualización. Segundo, para enfrentar constantes
cambios y nuevas situaciones. El mundo actual no se caracteriza por ser
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 119
bipolar o unipolar; sino por tratarse de un mundo inestable con múltiples
actores de diferente calibre y con intereses en conicto (Chikvaidze, 2020).
De esta manera, ante cualquier eventualidad, los diplomáticos deberán
contar con las herramientas adecuadas para formular diagnósticos durante
las distintas etapas de eventuales crisis futuras. Será necesario seguir el
ejemplo de determinados Estados que, durante la pandemia, demostraron
su habilidad para resistir shocks externos y utilizaron la crisis como una
oportunidad para el activismo diplomático (Pedi & Wivel, 2020).
Es relevante mencionar que la característica de “exibilidad” también
aplica para la adaptación del trabajo en los organismos internacionales.
Ante situaciones imprevistas, se requiere acondicionar las normas de
procedimiento de las reuniones multilaterales para que el trabajo no se
detenga. Por ejemplo, en el Consejo de la Unión Europea se decidió derogar
temporalmente las reglas de procedimiento para permitir votos escritos,
precedido por videoconferencias informales entre ministros, diplomáticos
y representantes (Maurer & Wright, 2020). A raíz de esta decisión, los jefes
de Estado y de gobierno realizaron la primera reunión por videoconferencia
el 10 de marzo de 2020, principalmente, para coordinar la respuesta de la
Unión Europea a la crisis sanitaria.
5. Conclusiones
Ante el mayor protagonismo de los actores no estatales en la agenda
internacional, el presente artículo ha tenido por finalidad examinar
los principales desafíos que dicho involucramiento representa para la
diplomacia en particular y las relaciones internacionales en general. Para
ese propósito, este trabajo empezó por describir el rol de los actores no
estatales en el ámbito de las relaciones internacionales, para luego detallar
los desafíos que surgen de la relación entre los actores internacionales no
estatales, las herramientas digitales y el ejercicio de la diplomacia, en un
contexto marcado por la realidad post COVID-19 y la Cuarta Revolución
Industrial. Con base en dicho análisis, se ha intentado proponer algunas
medidas que puedan ser adoptadas en la formación de los diplomáticos y
representantes de los Estados.
Este artículo propone que el papel de los actores no estatales ha logrado
tener más inuencia en los asuntos internacionales, principalmente porque
la pandemia por el Covid-19 –que funcionó como un “catalizador” de la Cuarta
Revolución Industrial–desencadenó la masicación y dependencia de las
aplicaciones tecnológicas, logrando por consiguiente que el protagonismo
de los actores no estatales tenga un mayor alcance. Dicho poder de inuencia
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se reeja en cuatro principales formas de actuación: i) acciones para ejercer
presión sobre los Estados; ii) divulgación de información que tenga impacto
en la opinión pública; iii) planteamiento de iniciativas de gran alcance; y,
iv) labores de scalización.
Con base en dichas interacciones, el presente trabajo identicó hasta seis
desafíos para el ejercicio de la diplomacia:
• Desarrollo de un sistema inclusivo –con un enfoque en el ser humano–,
que incluya a los actores no estatales a n de resolver problemas
globales.
• Creación de nuevos canales de comunicación entre el Estado y los
actores no estatales.
• Adaptación a las aplicaciones y avances tecnológicos.
• Utilización eciente de la diplomacia pública para mantener un diálogo
informado con los ciudadanos y actores no estatales.
• Desarrollo de mecanismos de procesamiento y seguimiento de la
información, análisis de situaciones y crisis, y respuestas rápidas y
ecaces.
• Elaboración de estrategias que permitan afrontar la desinformación y
evitar la “politización” de la diplomacia.
Finalmente, este artículo ha propuesto algunos lineamientos y
recomendaciones generales que podrían ser adoptados por los servicios
exteriores ante el mayor protagonismo de los actores no estatales en
el escenario mundial. Primero, la inclusión de capacitaciones para el
desarrollo de habilidades que permitan llevar a cabo un empleo apropiado
de las plataformas digitales. Segundo, la redenición de los medios de
comunicación diplomática con el propósito de incluir a los actores no
estatales que tengan capacidad de inuir en las sociedades. Tercero, el
desarrollo de una agenda internacional más inclusiva y constructiva que
integre los intereses de los distintos actores –estatales y no estatales– en
la resolución de problemas globales, a n de impulsar políticas públicas.
Cuarto, la reconsideración del perl de los funcionarios diplomáticos
con el propósito de que provengan de diversos contextos, con distintas
experiencias a n de que se interactúe con los distintos actores no estatales.
Quinto, el establecimiento de mecanismos que brinden exibilidad a los
servicios exteriores para que los diplomáticos cuenten con herramientas
adecuadas para afrontar situaciones imprevistas.
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Ahora bien, es necesario subrayar que, a pesar de que las plataformas
digitales permitieron el involucramiento de nuevos actores –ONG, think
tanks, empresas multinacionales, asociaciones, redes de expertos– en la
toma de decisiones, otorgando más legitimidad a los acuerdos adoptados,
los Estados continúan siendo los actores internacionales por excelencia y
mantienen un rol predominante en la agenda internacional. En tal sentido,
si bien el involucramiento de estos actores ha permitido que la diplomacia
sea menos centralizada y más inclusiva; los diplomáticos profesionales
continúan desempeñando un papel clave en la gestión de las relaciones y
durante los procesos de las negociaciones entre Estados, lo que constituye
la esencia misma de la diplomacia (Balogun & Soile, 2020). En otras palabras,
en un mundo cada vez más descentralizado, en el que los actores no estatales
pueden inuir e intervenir en asuntos de política exterior; las habilidades
diplomáticas –por ejemplo, el pensamiento crítico, la escritura clara y la
capacidad de establecer contactos– siguen siendo cruciales (Labott, 2020)
en la formulación de políticas en un mundo cada vez más interconectado
(Fong, 2021).
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el Rol de los
actoRes no estatales
en la aGenda
inteRnacional y
los desafíos paRa la
diplomacia
the Role of non-
state actoRs in the
inteRnational
aGenda and the
challenGes foR
diplomacy
124 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Aproximación a los paradigmas en torno a la
diversidad biológica a la luz de los derechos
humanos de los pueblos indígenas u originarios
Siwima Luz Rojas Sucapuca
Abogada por la Universidad Nacional de San
Agustín de Arequipa, con estudios de Maestría
por la Ponticia Universidad Católica del Perú
y por la Universidad del Rosario (Colombia).
Filiación institucional: Universidad Nacional
de San Agustín de Arequipa.
Correo electrónico: srojassu@unsa.edu.pe
RESUMEN
El amparo de la diversidad biológica en el marco
internacional no ha guardado plena coherencia
con el desarrollo del marco de protección de los
pueblos indígenas u originarios en el derecho
internacional de los derechos humanos.
Resulta ciertamente una contradicción de
origen concebir los derechos de estos pueblos
disociados de los recursos naturales, entre
ellos los recursos genéticos, que ellos han
contribuido a preservar a lo largo de siglos aún
a costa de su propia vida y bienestar. Después
de atravesar una visión patrimonialista
universal, asistimos actualmente a una visión
estatocéntrica de la diversidad biológica
que centraliza la administración de dichos
recursos en los Estados, lo que muchas veces
supone el no reconocimiento de los derechos
Palabras clave: pueblos
indígenas u originarios,
diversidad biológica, recursos
genéticos, acceso a los recursos
genéticos.
Sheler Luz Rojas Sucapuca
Tercera Secretaria del Servicio Diplomático de la
República, Maestra en Diplomacia y Relaciones
Internacionales en la Academia Diplomática
del Perú. Filiación institucional: Universidad
Nacional de San Agustín de Arequipa.
Correo electrónico: srojass@unsa.edu.pe
Approach to the paradigms around biological diversity
in the light of the human rights of the indigenous or
original peoples
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 125
Key words: Indigenous or
original peoples, biological
diversity, Genetic resources,
Access to genetic resources.
1. Introducción: Los pueblos
indígenas u originarios,
protectores de la diversidad
biológica
La especial interrelación que tienen los pueblos originarios con la naturaleza
los ha llevado a desarrollar prácticas ancestrales que han permitido
conservar gran parte de la diversidad biológica global y mitigar los efectos
del cambio climático. Desde tiempos ancestrales, las comunidades
indígenas u originarias de nuestro planeta se han dedicado a preservar
y utilizar los recursos biológicos, entre ellos los recursos genéticos que
ABSTRACT
The protection of biological diversity in the
international framework has not been fully
consistent with the development of the
framework for the protection of indigenous or
native peoples in International Human Rights
Law. It is certainly a contradiction of origin to
conceive the rights of these peoples disassociated
from natural resources, including genetic
resources, which they have helped to preserve
over the centuries even at the cost of their own
lives and well-being. After going through a
universal patrimonial vision, we are currently
witnessing a state-centric vision of biological
diversity that centralizes the administration
of said resources in the States, which often
implies the non-recognition of the rights and
contribution of indigenous peoples. If the latter
is maintained, it will entail, surely in the medium
term, irreversible eects on biodiversity.
y contribución de los pueblos indígenas. De
mantenerse esto último, conllevará, seguramente
en el mediano plazo, a efectos irreversibles sobre
la biodiversidad.
126 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
encontraban en su entorno en una relación de sana reciprocidad con el
medio ambiente. Lo que ha estado acompañado, además, de la inevitable
construcción de una identidad cultural y social.
El rol de los pueblos originarios en la protección de la diversidad biológica
ha sido reconocido en diversas instancias. En el 15º periodo de sesiones del
Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de
Naciones Unidas, celebrado el año 2022, la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos destacó el rol de los pueblos indígenas
como agentes frente al cambio climático gracias a sus conocimientos y
prácticas tradicionales (Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas, 2022). Así también, en el 20º Periodo de Sesiones
del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de Naciones Unidas,
Hindou Oumarou Ibrahim, miembro del Foro, informó que los pueblos
indígenas ocupan un cuarto del territorio global y son responsables del
resguardo del 80% de la biodiversidad (2021), no obstante, el 80% de las
personas indígenas del planeta habitan regiones especialmente expuestas
a los efectos del cambio climático (Ocina Internacional del Trabajo,
2018) y como consecuencia de ello aproximadamente 13 millones de ellas
podría caer en pobreza hasta el 2030 (Banco Mundial, citado por Ocina
Internacional de Trabajo, 2018).
Los pueblos indígenas son especialmente importantes para los países
megadiversos, como el nuestro. Sin embargo, han sido excluidos
históricamente del desarrollo y atraviesan diversos problemas, tales
como altos niveles de pobreza y discriminación, bajos niveles de acceso a
educación y a servicios esenciales, violencia y despojo de sus territorios y
recursos, entre otros. Siendo que, a dichos problemas históricos, se suma
ahora la especial situación de vulnerabilidad en que se encuentran frente
a los efectos del cambio climático debido a su ubicación geográca.
2. Los pueblos indígenas u originarios
en el Perú
Considerando la variable de autoidentificación étnica de los censos
nacionales de Población y Vivienda llevados a cabo en el Perú en 2017, el
25,8%, es decir, casi 6 millones de peruanas y peruanos se identicaron como
parte de una población indígena u originaria, siendo el pueblo originario con
el que se autoidenticó la mayor cantidad de personas el pueblo quechua
(Ministerio de Cultura, 2019).
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 127
En efecto, el Censo de Población y Vivienda del año 2017 identicó que en
el país existen 55 pueblos indígenas, 51 de ellos amazónicos y 4 andinos;
siendo que, por sus costumbres y antepasados, el 22,3% de la población de 12
a más años se identicó como población de origen indígena principalmente
quechua (5 millones 176 mil 809 personas), y el 2,4% se identicó de origen
indígena aimara (548 mil 292 personas) (Instituto Nacional de Estadística
e Informática, 2021).
A su vez, en el Perú existen 55 pueblos indígenas u originarios que hablan
48 lenguas indígenas, de las cuales 4 son lenguas andinas y 44 son lenguas
amazónicas, que lo constituyen en el cuarto país en diversidad lingüística de
América Latina, siendo que, el 51,9% de mujeres y el 48,1% de hombres en el
Perú tienen como lengua materna una lengua indígena y casi 4 millones de
personas hablan el idioma quechua en nuestro país (Ministerio de Cultura,
2019).
Si bien, en el Perú se han dado importantes avances desde el Estado en el
abordaje de la diversidad cultural, aún existen brechas que no han sido
superadas. Según el Ministerio de Cultura (2019) el 17,4% de la población
que habla una lengua indígena u originaria no sabe leer ni escribir, el 24,6%
de la población que habla una lengua originaria no cuenta con seguro de
salud, el 52% de la población que habla una lengua indígena no cuenta con
desagüe en su vivienda y el 32,7% que habla una lengua originaria no cuenta
con agua potable en su vivienda.
En el Perú se han intentado implementar políticas interculturales, es decir,
aplicar el enfoque intercultural de respeto a los derechos de los pueblos
indígenas en las políticas públicas, aunque ello viene resultando una labor
compleja de lograr. Es así que el Ministerio de Cultura construyó una base
de datos que incluye un listado de 54 pueblos indígenas u originarios que
“sirve de herramienta para implementar el derecho a la consulta previa, ya
que brinda información referencial a las diferentes entidades del Estado para
facilitar el proceso de identicación de los pueblos indígenas cuyos derechos
colectivos sean susceptibles de ser afectados por una medida legislativa
o administrativa” (Ministerio de Cultura, 2015). Siendo necesario precisar
que este registro no es taxativo y, por tanto, no impide que los pueblos
que no estén registrados en él, puedan exigir el respeto de sus derechos.
Asimismo, el año 2015 se aprobó la Política Nacional para la
Transversalización del Enfoque Intercultural que tiene como objetivo
orientar, articular y establecer los mecanismos de acción del Estado para
garantizar el ejercicio de los derechos de la población culturalmente
diversa del país, particularmente de los pueblos indígenas y la población
afroperuana (2015).
apRoximación a los
paRadiGmas en toRno
a la diveRsidad
biolóGica a la luz
de los deRechos
humanos de los
pueblos indíGenas u
oRiGinaRios
A
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128 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
No obstante, al mismo tiempo se han presentado algunos retrocesos
en esta materia en nuestro país. Si bien existe una ley que reconoce el
derecho de consulta previa de los pueblos indígenas u originarios, el año
2022, en un Proceso de Amparo (Expediente 03066-2019-PA/TC) seguido
por comunidades campesinas contra el Ministerio de Energía y Minas,
el Tribunal Constitucional (2022) declaró que la consulta previa no es un
derecho fundamental porque no se encuentra reconocido como tal por
la Constitución y la Convención 169 de la Organización Internacional del
Trabajo no le conere tal carácter.
De los avances y retrocesos señalados, identicamos un carácter formal en la
implementación de medidas de protección de los derechos de estos pueblos,
en tanto que encontramos efectos de carácter más bien sustancial en las
acciones de retroceso que se han dado. La creación de un registro de pueblos
indígenas u originarios para implementar con mayor ecacia el respeto de
su derecho a la consulta previa pierde sentido frente a pronunciamientos
jurisdiccionales o incluso normativos que nieguen la condición de derecho
fundamental del mismo. Del mismo modo, la implementación de una
política nacional de protección de los derechos de los pueblos indígenas
carece de real impacto si no se protegen adecuadamente sus derechos
concernientes a sus recursos y territorios.
3. Los pueblos indígenas u originarios
y su relación con los recursos
naturales
Según la Organización Internacional del Trabajo, los pueblos indígenas
tienen tres veces más probabilidades de encontrarse en pobreza extrema
o pobreza en cualquier región del mundo, y a pesar de que los países
emergentes han incrementado sus niveles de Producto Bruto Interno, estos
pueblos no necesariamente se han visto beneciados con dicho crecimiento
económico (2019). No resultaría exagerado señalar que dicha contradicción
se debe a que el crecimiento que experimentan algunas naciones se
sustentaría precisamente en el despojo de los pueblos originarios de sus
recursos y territorios, entre ellos, los recursos genéticos que ellos han
contribuido a proteger.
La visión de protección, uso racional de los recursos y respeto por
la naturaleza, a la que algunos pueblos indígenas atribuyen incluso
derechos y personalidad, se opone a la visión maximalista de obtención
de ganancias de Occidente. Gracias a su cosmovisión y buenas prácticas,
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 129
los pueblos originarios han generado beneficios para la humanidad
mitigando los efectos del cambio climático, sin embargo, no han recibido
una justa retribución por ello. Los pueblos originarios que han permitido
la supervivencia de diversas especies de animales y plantas en el planeta
se ven ahora expuestos a muchas amenazas de apropiación de recursos
naturales por agentes externos, entre ellos de los recursos genéticos que
se encuentran en sus territorios, así como a amenazas de apropiación
intelectual de los conocimientos ancestrales que han ido desarrollando
sobre los mismos.
En este contexto, identicamos una contraposición entre el discurso de
derechos humanos que intenta reivindicar los derechos de los pueblos
indígenas u originarios, frente al desarrollo del tratamiento que se le ha
dado a la diversidad biológica, incluidos los paradigmas que en él subyacen
que predominantemente excluyen a estos pueblos de la administración de
sus recursos y territorios.
4. Los pueblos indígenas u
originarios en el marco del
derecho internacional de los
derechos humanos y en el marco
de protección de la diversidad
biológica
Si bien el discurso de protección de los derechos de los pueblos indígenas
u originarios atraviesa una etapa de aparente generalización y de abierta
aceptación, encuentra dicultades en su materialización, que derivan
esencialmente de la disociación que existe entre la comprensión de la
protección de los derechos de estos pueblos y aquella que se otorga a la
diversidad biológica, es decir, a los recursos naturales y genéticos que ellos
han ayudado a proteger y preservar de manera signicativa durante siglos.
La inclusión de los pueblos indígenas y de sus derechos en el marco del
derecho internacional de los derechos humanos (DIDH) ha seguido un
proceso distinto, y en cierto modo contradictorio, del seguido en materia
de protección de la biodiversidad y de los recursos genéticos.
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El reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas ha seguido
una línea de ampliación y materialización en el marco del DIDH que ha
preservado cierto nivel de corrección teórica, a pesar de las múltiples
dicultades que se han presentado en la práctica, derivadas esencialmente
de la ausencia de participación de estos pueblos en el diseño de los
diversos instrumentos nacionales e internacionales correspondientes,
que posteriormente se intentó reparar incluyéndolos en la fase de
implementación de políticas públicas en los fueros estatales. El amparo
internacional de la diversidad biológica, en cambio, ha seguido una línea
de cada vez mayor desprotección, puesto que se ha excluido a los pueblos
indígenas de su participación, encargando la administración y defensa de
dichos recursos a los Estados y a agentes externos.
Pueden distinguirse tres etapas en el proceso de inclusión de los pueblos
indígenas en el marco del DIDH: Una primera etapa de formación de una
conciencia crítica internacional sobre sus derechos; una segunda de
positivización y de desarrollo de legislación internacional y de instrumentos
internacionales que los protegen y; una tercera, de implementación de
acciones estatales y de políticas públicas para dar cumplimiento a dichos
instrumentos internacionales (Martí, citado por Martínez Espinoza, 2015).
En ese marco, si bien pueden considerarse como antecedentes de la
protección de los derechos de los pueblos indígenas a la Carta de Naciones
Unidas y a la Declaración Universal de Derechos Humanos, en ellos no es
clara su inclusión como sujetos de derecho. Su reconocimiento expreso
como tales se dio recién en la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, adoptada el año 2007, que constituye el principal instrumento
vigente de protección de los derechos de estos pueblos en el marco del
Sistema Universal de Protección de Derechos Humanos.
Asimismo, en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos,
en 1990 se creó la Relatoría sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en
2016 se aprobó la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas y se han expedido diversas sentencias que han ido deniendo
los márgenes de protección de sus derechos por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos.
Por otro lado, el proceso de amparo de la diversidad biológica en el marco
internacional ha atravesado también tres etapas: Una primera, en que
se entendía que la biodiversidad se encontraba a cargo de los pueblos
originarios y sometida a las normas consuetudinarias; una segunda, de
declaración de estos recursos como patrimonio común de la humanidad
(Herrera & Rodríguez, 2004) y nalmente una tercera en que se estima que
deben estar sometidos al dominio estatal.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 131
Es así que, las etapas que ha atravesado la protección de la diversidad
biológica y, dentro de ella, la de los recursos genéticos, ha experimentado
cambios que han afectado negativamente la protección de los derechos
de los pueblos indígenas.
El paso de la primera a la segunda etapa constituyó un primer momento de
exclusión de estos pueblos. El cambio de concepción sobre la biodiversidad,
de ser considerada como patrimonio de las comunidades locales a
patrimonio común de la humanidad ocasionó que su uso y control dejen
de estar regidos por las normas consuetudinarias de los pueblos indígenas y
que los derechos de propiedad intelectual sobre los mismos sean apropiados
por empresas transnacionales, especialmente sobre aquellos que se
encontraban en países en vías de desarrollo (Herrera & Rodríguez, 2004).
Así también, el paso de la segunda a la tercera etapa, signicó un segundo
momento de exclusión porque supuso centralizar en los Estados la
administración de los benecios que se obtuvieran por el acceso a los
recursos naturales y a la diversidad biológica, encontrándose dentro de
estos a los recursos genéticos. La centralización de la administración de los
recursos naturales en los Estados no necesariamente garantiza los derechos
de las comunidades que habitan en los territorios donde se encuentran
dichos recursos.
Mientras que el paso de la primera a la segunda etapa signicó una exclusión
maniesta, el paso de la segunda a la tercera etapa se presenta como una
exclusión encubierta de la participación de los pueblos originarios. Por
otro lado, si bien el reconocimiento de que los Estados tienen derechos
soberanos sobre los recursos biológicos frente a terceros actores privados
significa un avance positivo —por cuanto representa una potencial
posibilidad de que los benecios que se obtengan se traduzcan en políticas
públicas que mejoren las condiciones de vida de sus ciudadanos, entre
ellos, de los propios miembros de los pueblos originarios— en la realidad
esto no siempre es así. Las cifras que esbozamos en apartados anteriores
sobre las brechas de acceso a salud, educación y condiciones básicas de
subsistencia de que son víctimas los pueblos indígenas en nuestro país así
lo demuestran.
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5. Los pueblos indígenas u originarios
y los recursos genéticos en el
marco internacional de protección
de la diversidad biológica
Como señalamos líneas arriba, se han presentado tres paradigmas en
la comprensión de la diversidad biológica en el marco internacional: el
primero, que los concibe como patrimonio de los pueblos originarios; el
segundo, como patrimonio común de la humanidad y; el tercero, como
patrimonio estatal. Este último, aún vigente.
A continuación, analizaremos los dos últimos paradigmas por el impacto
que han tenido en los derechos de los pueblos indígenas u originarios.
5.1. El paradigma de la diversidad biológica como
patrimonio común de la humanidad
Este paradigma afectó la comprensión de la biodiversidad y,
consiguientemente, impactó además a las concepciones concernientes
a la administración de los recursos genéticos, toda vez que promovía que
los actores no estatales, sobre todo empresas transnacionales, accedan
sin ningún tipo de restricciones a dichos recursos.
Fue recogido por algunas resoluciones de la Conferencia de la Organización
para la Alimentación y la Agricultura (FAO) que, si bien no tuvieron carácter
vinculante, fueron los primeros antecedentes normativos internacionales
en dicha materia. Así, el punto 1 de la resolución 8/83 de 1983 de la FAO
otorgaba a los recursos togenéticos el estatus de “patrimonio común
de la humanidad” y, por lo tanto, reconocía la “libre disponibilidad” de los
mismos (FAO, 1994).
No obstante, posteriormente esta postura se vio exibilizada en las
resoluciones 4/89 y 5/89 que pasaron a conformar los anexos de la resolución
8/83, pues en los considerandos de ambas resoluciones se reemplazó el
tratamiento de los recursos genéticos como patrimonio común por el de
“herencia” de la humanidad (Bonet de Viola, 2020). Sin embargo, a través
de la resolución 3/91 de 1991, la FAO reconoció expresamente la soberanía
nacional de los Estados sobre los recursos genéticos (Bonet de Viola, 2020),
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 133
iniciando con ello el tránsito hacia el siguiente paradigma que concibe a la
biodiversidad como patrimonio estatal.
5.2. El paradigma de la diversidad biológica como
patrimonio estatal
El Convenio sobre la Diversidad Biológica, que se adoptó en 1992 en la
Conferencia de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo
de Río de Janeiro y entró en vigencia en 1994, reconoció por primera vez
de manera vinculante que los Estados tienen derechos soberanos sobre
sus recursos genéticos, superando con ello la visión que consideraba que
debían ser de acceso libre por ser patrimonio común de la humanidad.
Se produjo entonces el ascenso de un nuevo paradigma que se caracteriza
por una visión estatocéntrica de la diversidad biológica y de los recursos
genéticos, el cual se ha mantenido vigente hasta la actualidad.
De esta manera, en virtud del Convenio sobre la Diversidad Biológica, los
Estados adquirieron el derecho exclusivo de acceder a una distribución
justa y equitativa de los benecios que se deriven de la utilización de
los recursos genéticos que se encuentren dentro de sus territorios. En
consecuencia, las comunidades indígenas u originarias quedaron fuera de
todo tipo de participación en dicho asunto. No obstante, se desarrollaron
posteriormente algunas iniciativas que intentaron incluirlos, tanto a nivel
nacional como internacional, siendo estas parciales.
6. Visión estatocéntrica del marco
internacional de protección de la
diversidad biológica
6.1. Acceso a los recursos genéticos y división de los
benecios
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134 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
6.1.1. La Convención sobre la Diversidad Biológica y
el Protocolo de Nagoya
Como se señaló anteriormente, el advenimiento de la visión estatocéntrica
sobre la diversidad biológica tuvo como punto de partida al Convenio sobre
la Diversidad Biológica de 1992, toda vez que otorgó a los Estados un rol
preponderante en dos temas fundamentales: i) el acceso a los recursos
genéticos no humanos y ii) la división de los benecios que se derivan de
su uso. Para algunos autores, con este nuevo planteamiento se dio origen
a un nuevo régimen internacional en materia de diversidad biológica.
Casi todos los tratados anteriores se habían concentrado en regular lo
relativo a animales y plantas de diferentes tamaños o especies, considerados
como recursos biológicos; pero fue esta Convención la primera que se
dedicó a prever principalmente lo concerniente a los microorganismos,
a través de la regulación de un objeto jurídico denominado “recursos
genéticos naturales” (Peña, 2016). Esta Convención fue consiguientemente
la primera en referirse a los recursos genéticos no humanos o naturales
como componentes de la biodiversidad y en reconocer la contribución
de las comunidades indígenas en la preservación de los mismos y de la
diversidad biológica. La biodiversidad empezó a comprenderse, entonces,
como conformada por dos elementos generales: i) los recursos biológicos
propiamente dichos, es decir, los seres vivos que la componen y ii) los
recursos genéticos que contienen, a su vez, los seres vivos.
En ese sentido, la Convención reconoció por primera vez el derecho
soberano que tienen los Estados sobre sus recursos genéticos naturales, lo
que comprende el derecho soberano a usar y disponer estos bienes cuando
dicha disposición y dicho uso no sea contrario a la Convención, al derecho
internacional público y al derecho ambiental (Peña, 2016). Por tanto, para
que un tercero acceda a un recurso genético no humano, bastaría con que
obtenga la autorización del Estado que sea titular del mismo, después de
haber cumplido las condiciones que dicho Estado haya establecido para
tal n, sin perjuicio de que algunas de ellas puedan estar eventualmente
contempladas en algún otro tratado o instrumento internacional.
La soberanía de los Estados no sólo se reduce a determinar si permite o
no desarrollar investigaciones cientícas sobre los recursos genéticos
de animales, plantas y microorganismos que habitan sus territorios, sino
que, pueden establecer inclusive metodologías de investigación, limitar el
número de personas, equipos o materiales que emplean las investigaciones
con la nalidad de evitar la destrucción de los recursos genéticos a ser
estudiados (Peña, 2016).
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 135
En ejercicio de su soberanía los Estados gozan de amplias facultades en la
protección de los recursos genéticos de sus territorios, sin embargo, no se
encuentran obligados a considerar el impacto que sus decisiones pudieran
tener sobre los pueblos indígenas. Si bien la Convención establece que los
Estados deben adoptar medidas para preservar las prácticas de los pueblos
originarios y fomentar que los benecios derivados de la utilización de
sus conocimientos se compartan equitativamente, no reconoce a estas
comunidades ser parte en la toma de decisiones sobre el destino de los
recursos naturales y genéticos de sus territorios. Así, tampoco prevé
mecanismos para que expresen su eventual oposición a las decisiones
estatales que los afecten.
Por otro lado, el Protocolo de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos
y Participación Justa y Equitativa en los Benecios que se deriven de su
utilización al Convenio sobre la Diversidad Biológica, adoptado el 29
de octubre de 2010 en Nagoya, Japón, al igual que la Convención sobre
Diversidad Biológica, mantiene también una visión estatocéntrica.
En su artículo 5 establece que “los benecios que se deriven de la utilización
de recursos genéticos, así como las aplicaciones y comercialización
subsiguientes, se compartirán de manera justa y equitativa con la Parte que
aporta dichos recursos” (Naciones Unidas, 2011, p. 6). Entendiendo como
“parte” al país de origen de dichos recursos o a aquel que haya adquirido
los recursos genéticos de conformidad con el Convenio sobre la Diversidad
Biológica (Naciones Unidas, 2011). Es decir, otorga a los Estados un rol
protagónico como poseedores y receptores de los recursos, sin considerar
la participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones
sobre ellos.
Con el objetivo de implementar las disposiciones del Protocolo de Nagoya en
el Perú, en el año 2021, se expidió el Decreto Supremo 019-2021-MINAM que
aprueba el Reglamento de acceso a los recursos genéticos y sus derivados. El
artículo 13 de este reglamento señala que las entidades públicas del Estado
peruano, a las que se denomina “autoridades nacionales competentes”,
están facultadas para:
[…] admitir, evaluar, aprobar o denegar las solicitudes para el acceso
a los recursos genéticos y sus derivados [así como para] otorgar las
autorizaciones o negociar y suscribir los contratos de acceso a los
recursos genéticos y sus derivados, en el ámbito de su competencia,
asegurando la participación justa y equitativa en los benecios (2021).
Asimismo, el referido reglamento establece que las solicitudes de acceso
podrán tener nes comerciales o no comerciales y señala que las autoridades
nacionales competentes para otorgar el acceso a los recursos genéticos
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y a sus derivados son: i) el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
(SERFOR) del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, ii) el Instituto
Nacional de Innovación Agraria (INIA) del Ministerio de Desarrollo Agrario
y Riego, iii) el Ministerio de la Producción (PRODUCE) y, iv) el Servicio
Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) (2021).
La regulación interna restringe, ciertamente, la capacidad de decisión sobre
el destino de los recursos genéticos en entidades estatales obviando la
participación de los pueblos originarios en dichas decisiones, pero omite,
además, incluir dentro de las entidades competentes a aquellas con
competencia en materia de derechos humanos. Situación que contribuye
a armar la existencia de una relación de proporción entre la visión
estadocéntrica de la diversidad biológica y una visión reductiva de los
derechos humanos de los pueblos indígenas.
Ahora bien, el Protocolo de Nagoya dispone, además, en su artículo 6
numeral 2 que los Estados adoptarán medidas para asegurar que se obtenga
el consentimiento fundamentado previo de las comunidades indígenas
y locales para el acceso a los recursos genéticos cuando estas tengan el
derecho establecido para otorgar acceso a dichos recursos (Naciones
Unidas, 2011).
Según Camargo (2011) esto implica reconocer una contradicción entre el
derecho estatal y el derecho de los pueblos indígenas, entre la titularidad de
los Estados y de las comunidades sobre los recursos naturales y genéticos,
que ciertamente han pertenecido y han estado bajo el cuidado ancestral
de estas últimas.
El principal cuestionamiento a la referida disposición del Protocolo de
Nagoya es que en la cosmovisión de las comunidades indígenas ellas tienen
derechos intrínsecos sobre los recursos biológicos y los conocimientos
tradicionales relativos a ellos. Por esta razón no necesitan que los Estados
determinen cuándo se tendría que contar con su consentimiento informado
y cuándo no. Reclaman, en ese sentido, que se les reconozca sus derechos
territoriales, así como su derecho a controlar el acceso y el uso de sus
recursos y conocimientos.
La propia Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas reconoce en su artículo 6 el derecho de estos pueblos a sus tierras,
territorios y recursos y a participar de los benecios que de ellos se deriven
(Organización de los Estados Americanos, 2016). Existiendo, por tanto,
contradicción entre este instrumento internacional de derechos humanos
y lo prescrito por el Protocolo de Nagoya.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 137
Esta problemática cobra mayor relevancia cuando los recursos genéticos
se encuentran en territorios que están en posesión de una comunidad
indígena. De hecho, “hoy por hoy, los territorios de los pueblos indígenas
coinciden con las áreas silvestres más grandes y ricas en biodiversidad
del mundo, particularmente en bosques tropicales como en Mesoamérica
y el Amazonas. […] aproximadamente el 13% de la supercie de la tierra
está legalmente en manos de comunidades indígenas” (Ibarra, 2015).
Considerando que la mayor parte de recursos naturales y genéticos se
encuentran en territorios que han pertenecido históricamente a las
comunidades, resultaría justo requerir su consentimiento para acceder
a los mismos, así como retribuirles parte de los benecios que el tercero
interesado obtendría por acceder a los recursos que con tanto esmero han
cuidado y preservado durante muchas generaciones; un rol de protección
del medio ambiente y recursos naturales que ha cobrado, incluso, la vida
de muchos líderes indígenas y comunales.
Según la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) más de 30 líderes
indígenas han sido asesinados en los últimos años en Perú por proteger sus
derechos, recursos naturales y territorios (2023). Uno de los derechos de los
pueblos indígenas u originarios que ha generado mayor debate u oposición
ha sido precisamente su derecho a la libre autodeterminación, debido a su
especial implicación en el destino de sus territorios y recursos naturales.
6.1.2. El Acuerdo Kunming Montreal de la Conferencia de
las Partes 15 (COP15) sobre Diversidad Biológica
Este acuerdo multilateral se adoptó en diciembre de 2022 durante la
Conferencia de las Partes número 15 del Convenio sobre la Diversidad
Biológica de las Naciones Unidas. El mismo contiene una serie de
compromisos de los Estados parte para conservar la biodiversidad y
obliga a la adopción de un conjunto de políticas ambientales relativas
a la distribución justa y equitativa de los benecios derivados de los
recursos genéticos, así como el reconocimiento de la contribución de las
comunidades indígenas y la inclusión de la secuenciación digital de material
genético.
Si bien este acuerdo representa un avance importante porque reconoce en
varios de sus apartados los derechos de los pueblos indígenas, mantiene
una visión paternalista de la administración de los recursos naturales y
genéticos. Es así que señala que “cuando corresponda” los Estados deberán
compartir los benecios que se obtengan por el uso de los recursos genéticos
con las comunidades indígenas. Lo que deja, entonces, al arbitrio estatal, la
decisión de incluir o no a los pueblos originarios en los benecios.
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6.2. Conocimientos tradicionales de los pueblos
indígenas u originarios
El Convenio sobre la Diversidad Biológica y el Protocolo de Nagoya
reconocen que las comunidades indígenas tienen derechos sobre sus
conocimientos tradicionales. Es decir, que pueden negociar directamente
con terceros que quieran hacer uso de dichos conocimientos con respecto
a los términos y el porcentaje de las regalías al cual accederán, así como
también tienen el derecho a recibir de ellos información veraz y completa
para otorgar un consentimiento fundamentado.
En el caso peruano, la Ley Nº 27811, Ley que establece el régimen de
protección de los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas
vinculados a los recursos biológicos (2002) señala que un porcentaje no
menor al 10% de los benecios económicos estarán destinados al Fondo
para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y un porcentaje no menor al 5%
al pueblo indígena por el uso de su conocimiento colectivo.
Sin embargo, a n de implementar adecuadamente dichas medidas, es
necesario que las comunidades cuenten con el soporte de sus autoridades
nacionales para revertir la situación de asimetría de información en la que
muy posiblemente se encuentran. También es importante que los Estados
cuenten con mecanismos efectivos de lucha contra la biopiratería y la
apropiación intelectual indebida de sus conocimientos ancestrales.
Durante los últimos años se han incrementado los casos de biopiratería
o uso indebido de los conocimientos tradicionales de los pueblos
originarios, a través de ataques provenientes de diversas partes del
mundo, es decir, de solicitudes de inscripción de patentes, sobre todo
promovidas por empresas transnacionales que usan e intentan privatizar los
conocimientos ancestrales de los pueblos originarios sin su consentimiento,
reconocimiento de sus derechos de propiedad intelectual, ni respeto por
su cosmovisión.
Es así que, “la Comisión Nacional contra la Biopiratería (CNB) […] identicó
un total de 122 casos de biopiratería en el sistema de patentes de diversas
ocinas del mundo, relacionados con el uso indebido de conocimientos
tradicionales relacionados a recursos biológicos peruanos” (Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual [INDECOPI], 2020). Entre ellos, se encuentran la maca, sangre de
grado, sacha inchi, ungurahui, maíz morado, camu camu, tara, Anacardium
occidentale, pasuchaca, yacón, aguaje, Albizia lebbeck, ambrosia, entre otros
(INDECOPI, 2020).
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 139
En este marco, cabe destacar la labor que viene realizando la CNB y el
Ministerio de Relaciones Exteriores en los trámites de protección de estos
recursos ante las ocinas de patentes de China, Estados Unidos, Japón,
Brasil, Australia, Francia, Uruguay, Canadá, Argentina, México, Chile,
Filipinas, Taiwán, entre otras (INDECOPI, 2020).
Por lo dicho anteriormente, es necesario que los Estados implementen
mejores mecanismos que permitan garantizar que las comunidades
indígenas puedan decidir con autonomía el uso de sus conocimientos
tradicionales, sin sustituirlas en dicho rol, así como a prevenir que no
sean víctimas de casos de biopiratería, lo cual no los exime de su rol de
promoción de condiciones para una negociación equitativa con los terceros
interesados.
7. Conclusiones
Es importante que se garantice la participación de las comunidades
indígenas en los procesos de diseño y creación de los instrumentos
internacionales que los afectarán directamente. Ello implica su derecho a
ser escuchadas en las conferencias y reuniones internacionales en las que
se negociarán asuntos relacionados con la biodiversidad, sus conocimientos
tradicionales y el cambio climático.
Si bien este derecho ha sido reconocido de manera más clara y directa en el
Acuerdo Kunming Montreal adoptado en la COP 15 celebrada en diciembre
de 2022, en sus dos antecedentes normativos, los procesos de creación
del Convenio sobre la Diversidad Biológica y el Protocolo de Nagoya, las
comunidades indígenas no fueron incluidas ni en la discusión ni durante
la elaboración de dichos documentos.
Dicha situación cambió relativamente con la adopción del Acuerdo Kunming
Montreal, ya que su adopción se pudo lograr tras cuatro años de arduas
negociaciones, en las que la opinión de las comunidades indígenas fue
escuchada. Si bien su opinión no tuvo carácter vinculante, puesto que los
representantes estatales fueron quienes tuvieron en última instancia la
potestad de negociar el contenido del referido acuerdo, resultó importante
que los Estados parte se esforzarán por llevar a la COP 15 una posición
nacional que incluya la opinión de las comunidades indígenas de sus
territorios.
Es así que el Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad (s.f.), que
constituye una “colección de representantes de gobiernos indígenas,
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organizaciones no gubernamentales indígenas y académicos y activistas
indígenas que se organizan en torno al Convenio sobre la Diversidad
Biológica (CDB) y otras reuniones ambientales internacionales” participó
en la COP 15, pudiendo expresar sus perspectivas.
A n de lograr los objetivos y las metas del Acuerdo Marco Mundial Kunming-
Montreal de la Diversidad Biológica conviene que su implementación sea
integral y transformadora. Para ello se requiere que los Estados adopten
políticas públicas ambientales y sociales inclusivas a nivel nacional y local
que reporten cambios signicativos en los siguientes temas:
1) Promoción del manejo sostenible de recursos genéticos por parte de los
pueblos indígenas
Esto implica que puedan acceder a fondos que les ayuden a desarrollar
capacidades que les permitan ser ellos mismos quienes exploten
los recursos genéticos de los territorios donde habitan. Lo que no
conlleva a que se excluyan a otros agentes como los actores privados,
organizaciones académicas, estatales o internacionales de la
administración de los recursos naturales y genéticos, sino tan sólo,
incluir a estos pueblos, con la nalidad de ayudarles a superar las brechas
que los aquejan. Participar en la administración y toma de decisiones
sobre los recursos naturales y genéticos de sus territorios les permitirá
reparar la exclusión histórica que han sufrido.
Su profundo conocimiento de los recursos naturales, especialmente
de sus usos, entre ellos el medicinal, así como el hecho que, en general,
mantienen prácticas anes al buen manejo de los recursos naturales de
los bosques (Ibarra, 2015) brinda mayor seguridad de que la explotación
que harán las comunidades indígenas será sostenible, es decir, que
responderá a nes de solidaridad y de preservación de su entorno y
cultura, descartando el ánimo predatorio que ha estado presente en la
visión occidental.
2) Incluir a los pueblos indígenas u originarios en los procesos de
negociación de los contratos de acceso a los recursos genéticos
Considerando que la propia Declaración Americana sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas reconoce en su artículo 6 el derecho de los
pueblos originarios a sus tierras, territorios y recursos, estos deberían
participar de los benecios que de ellos se deriven. Si bien los Estados
administran los contratos de acceso que se suscriben con terceros para
que los pueblos originarios puedan acceder y hacer uso de los recursos
genéticos, es recomendable incluir su voz en el proceso de otorgamiento
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 141
de dicho acceso a través de las formas de organización comunal que
ellos hayan desarrollado.
Las medidas de carácter simbólico (justicia identitaria) que puedan
adoptarse en defensa de los derechos de los pueblos originarios no
son sucientes. Es necesario desarrollar políticas redistributivas y de
participación efectiva que los incluyan en el diseño de la estructura
económica, política y social de sus naciones. Resulta necesario promover
su participación en mayores esferas de decisión. El establecimiento de
una cuota de participación política para estos pueblos sería un paso
importante, así como incluirlos en las actividades económicas que se
realizan en sus territorios, especialmente de aquellas que impliquen el
uso de recursos genéticos o que afecten la diversidad biológica.
3) Priorizar el acceso a la innovación cientíca y tecnológica de los Estados
que son los principales proveedores de diversidad biológica para el
planeta
Si atendemos a la lógica del desarrollo sostenible, es primordial que los
países con menos desarrollo cientíco y tecnológico impulsen iniciativas
a nivel bilateral, regional y multilateral para aminorar los impactos
negativos de estas carencias. Entre ellas, promover que estos Estados
accedan a tecnología que les permita secuenciar sus recursos genéticos.
Esto último, les posibilitará ser autónomos y estar mejor preparados
para afrontar las crisis alimentarias o climáticas que pudieran poner en
serio riesgo la biodiversidad y su subsistencia.
Asimismo, se tendría que evaluar la posibilidad de que las comunidades
indígenas también puedan conocer, aunque sea de manera básica, en qué
consiste el proceso de secuenciación digital de los recursos genéticos,
toda vez que ellos tienen el derecho a acceder a información completa,
veraz y oportuna.
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Recibido: 28/4/2023
Aprobado: 14/6/2023
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 145
Empresas transnacionales y derechos
humanos: una mirada desde el
multilateralismo
Bruno Castañeda Landi
Abogado y diplomático peruano. Magíster en
Diplomacia y Relaciones Internacionales por la
Academia Diplomática del Perú. Candidato a Magíster
en Solución de Conictos en la Universidad San Martín
de Porres. Ha prestado funciones en la Dirección
General de Asia y Oceanía de la Cancillería peruana.
Actualmente se encuentra destacado en la Embajada
del Perú en la República de Nicaragua.
Correo electrónico: brucaslan@hotmail.com
RESUMEN
El presente artículo analiza la evolución por la
que el sistema internacional ha atravesado en
las últimas décadas, desde las teorías realista
y globalista de las relaciones internacionales.
Mediante una comparación entre ambos
enfoques, se explica el surgimiento de nuevos
actores internacionales no estatales, centrándose
en las empresas transnacionales y la inuencia
que estas tienen en el diseño de la agenda
internacional, concretamente en lo que reere
al impacto negativo que sus operaciones
pueden generar en los derechos humanos de
los individuos y colectivos involucrados en sus
actividades.
Transnational corporations and human rights: a view
from multilateralism
Palabras clave: empresa
transnacional, globalización,
transnacionalismo,
multilateralismo, derechos
humanos, soft law, tratado,
obligación internacional.
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Key words: Transnational
company, globalization,
transnationalism,
multilateralism, human rights,
soft law, treaty, international
obligation.
1. INTRODUCCIÓN
Los postulados del libre comercio, en términos de apertura de mercados,
suscripción de acuerdos comerciales entre países o bloques regionales
y reducción de barreras arancelarias, son una tendencia en la política
económica internacional que viene siendo adoptada con menor
cuestionamiento por los países del mundo.
La expansión del libre mercado a través de un intenso ujo transfronterizo
de factores de producción y el desarrollo progresivo de las Tecnologías de
la Información y Comunicación (TIC), han contribuido signicativamente
a una reingeniería del sistema internacional, y con ello a replantear los
objetivos que este busca alcanzar.
La globalización, entendida como un proceso de integración a escala
mundial en los ámbitos político, económico y social ha generado espacios
con condiciones favorables para que surjan otras formas de poder
internacional; actores internacionales no estatales con capacidad de inuir
en la construcción de la agenda internacional.
Resulta cada vez más difícil ignorar el número creciente de nuevos centros
de poder en distintos ámbitos internacionales. Los Estados, que buscan
satisfacer sus intereses, tarde o temprano deberán relacionarse con ellos,
ya sea por la capacidad que tienen para direccionar a la opinión pública
internacional o por el impacto que producen sus actividades a nivel mundial.
ABSTRACT
This article analyzes the evolution that the
international system has gone through in recent
decades, from the realist and globalist theories
of international relations. Through a comparison
between both approaches, the emergence of
new international non-state actors is explained,
focusing on transnational corporations and
the inuence they have on the design of the
international agenda, specically in regard to
the negative impact that their operations can
generate on the human rights of individuals and
groups involved in its activities.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 147
Estos nuevos centros de poder se desenvuelven, en gran medida, fuera
del control de los Estados. Entre estos se encuentran entidades como las
organizaciones no gubernamentales, los grandes medios de comunicación,
los grupos terroristas o las empresas transnacionales (ETN).
La categorización de ETN como actor internacional no tiene
cuestionamientos, no obstante, el fenómeno resulta complejo. Las ETN
representan nuevas oportunidades como desafíos para los Estados; sus
diferentes estructuras organizativas y legales, los riesgos que plantean
sus operaciones, los nuevos mercados que se encuentran desarrollando
y los benecios —sobre todo económicos— que sus actividades reportan
a los países en donde se instalan, son temas que atraen el interés de la
comunidad internacional.
Al realizar sus operaciones en diversos sectores productivos, las ETN se
relacionan con un gran número de actores involucrados en estas actividades,
con los que, generalmente, mantienen una relación asimétrica, debido al
enorme poder que estas tienen. Si las ETN no actúan con la debida diligencia
en sus operaciones, la posibilidad de que puedan afectar los derechos
humanos siempre será mayor.
Bajo ese escenario, el presente artículo hace un repaso sobre la manera
como se ha estado abordando la relación entre las ETN y los derechos
humanos desde el multilateralismo, como espacio de diálogo y negociación
para elaborar una política corporativa global de respeto a los derechos
humanos.
Para ello, se analizará el rol de las ETN como actor dentro del sistema
internacional, observando, además, si posee las condiciones para ser
considerada sujeto de derecho internacional desde las dos corrientes
teóricas de las relaciones internacionales: el realismo y el globalismo.
Cabe señalar que el presente artículo está elaborado sobre la base del
trabajo de tesis del autor, titulado “Recomendaciones sobre la posición del
Estado peruano respecto de la regulación internacional sobre empresas
transnacionales y derechos humanos”, de la Academia Diplomática del Perú
Javier Pérez de Cuéllar (Castañeda, 2017). Sin embargo, a diferencia de dicho
trabajo de investigación, el artículo en cuestión analiza el nivel de inuencia
que las ETN tienen en el diseño de la agenda internacional; así como en la
orientación de la política exterior de los Estados, y en la elaboración de sus
propias políticas internas en materia de empresas y derechos humanos.
empResas
tRansnacionales y
deRechos humanos:
una miRada desde el
multilateRalismo
tRansnational coR-
poRations and human
RiGhts: a view fRom
multilateRalism
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2. La evolución del sistema
internacional: un análisis desde
las teorías de las relaciones
internacionales
El sistema internacional experimentó nuevas interacciones como parte del
proceso globalizador. La interdependencia de la economía internacional,
la inuencia de los medios de comunicación y el peso de la opinión pública
han ido posicionándose como intereses políticos internacionales, y son
elementos a tener en cuenta por los Estados al momento de diseñar su
propia política exterior.
Frente a la incapacidad de los Estados para dominar a otros actores
internacionales, no les quedó otra opción que comprender su dinámica de
funcionamiento y relacionarse con ellos, intentando así contrarrestar el
poder que han ido adquiriendo.
El estatus de actor internacional depende en gran medida de los cambios
en la agenda internacional; es decir, de la atención que presta el sistema
internacional a ciertos temas. Con los años, dicha agenda se ha vuelto más
maleable, multipolar y compleja. En la actualidad incorpora problemáticas
indistintas, tales como: la proliferación nuclear, la lucha contra el
narcotráco, el cambio climático, la protección de los derechos humanos,
el terrorismo, la promoción del multilateralismo, la reactivación económica
postpandemia y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
2030 (Restrepo, 2013).
La creciente interrelación entre los actores internacionales, como premisa
de la interdependencia global, se reeja en la existencia de una economía
mundial que no puede ser controlada exclusivamente por los Estados.
La inserción de las políticas liberales en el comercio y las finanzas
internacionales ha impulsado el desarrollo humano en distintos campos. En
este proceso, se ha creado y fortalecido un sistema económico internacional
que incorpora nuevos actores, además de los Estados, y reconoce el peso
real de su poder en dicho ámbito; estas son las ETN.
La toma de decisiones de las ETN no se centra en el ámbito estatal, sino
que, lo trasciende, pues su estructura organizativa y las operaciones
que desarrollan no se limitan a un espacio geográco especíco ni a una
jurisdicción estatal exclusiva. Ello ha traído como consecuencia que las
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 149
empresas, ahora internacionalizadas, recurran a un gran número de guras
legales para poder llevar a cabo sus operaciones en los distintos países
donde se establecen (CEPAL, 2022).
Respecto al sistema internacional, en su denición más simple, es el
escenario en el cual se construyen y se ejecutan las interacciones entre
los diferentes actores internacionales, por lo tanto, es el principal campo
de estudio de las relaciones internacionales (Calduch, 1991).
En esa línea, Barbé (1995) describe al actor internacional como aquella
unidad del sistema internacional que cuenta con condiciones para trasladar
recursos que le permitan alcanzar sus objetivos, tiene capacidad para ejercer
inuencia sobre otros actores del sistema internacional y goza de cierta
autonomía.
Por su parte, Russet y Starr (1989) suman una condición más a las anteriores:
llevar a cabo actividades signicativas, de manera continua, que moldeen
la agenda internacional.
2.1. La teoría realista y la etapa germinal del sistema
internacional
La teoría realista del sistema internacional considera al Estado como el
principal actor de las relaciones internacionales debido a tres atributos
que lo distinguen de cualquier otra entidad internacional: el territorio, la
soberanía y la capacidad militar.
En los orígenes de las relaciones internacionales como del derecho
internacional existió una clara inclinación a concebir únicamente al Estado
como actor en el sistema internacional y único destinatario de las normas
jurídicas internacionales; sin embargo, en la actualidad, dicha visión resulta
insuciente. El carácter estatocéntrico de la teoría realista no permite que
esta corriente aborde de manera adecuada las nuevas realidades que surgen
en un mundo que avanza cada vez con mayor rapidez.
El desgaste gradual de la premisa estatocéntrica de la teoría realista, a la
luz de un entorno internacional mucho más conectado e interdependiente,
ha dado lugar a una versión adaptada de la misma, conocida como
“neorrealismo”. Esta corriente teórica mantiene al Estado como el más
importante actor internacional y la principal fuente de estudio de las
relaciones internacionales, pero no excluye la existencia de otros actores
internacionales de menor relevancia.
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Al respecto, frente a la transformación del sistema internacional y el rol
del Estado, resulta interesante la reexión que plantea Francis Fukuyama
cuando señala que “el asunto principal de la política global no gira en torno
a cómo recortar la estatalidad, sino a cómo reconstruirla, pues para cada
sociedad y para la comunidad global la decadencia del Estado no es el
preludio de la utopía, sino el desastre" (Fukuyama, 2014, p. 176, como se
citó en Restrepo, 2013, p. 635).
2.2. La evolución del sistema internacional a la luz
de la teoría globalista
La teoría globalista considera que la gura del Estado como principal actor
de las relaciones internacionales se va debilitando debido a la proliferación
de nuevas entidades internacionales que surgen como resultado del
proceso globalizador. Este proceso tiende a empoderar a la sociedad civil
y al individuo, diluyendo el poder político de los Estados y restándoles
protagonismo en el sistema internacional. Por el contrario, aparecen nuevos
actores no estatales en el escenario internacional.
Los defensores de esta teoría comprenden el mundo como un entramado
de interacciones entre múltiples actores como los Estados, los organismos
internacionales, las organizaciones no gubernamentales, los grupos
económicos y financieros, los medios de prensa, los sindicatos de
trabajadores, los individuos e, incluso, los grupos terroristas. Asimismo, a
diferencia de la teoría realista, los globalistas consideran que la condición
de actor internacional se basa en su grado de inuencia en el sistema
internacional y no en los atributos propios del Estado.
Esta teoría sostiene que las relaciones internacionales están
fundamentalmente conformadas por las fuerzas económicas, restándole
importancia al plano político, donde los Estados aún conservan la última
palabra. Asimismo, el globalismo deende las instituciones y las normas
internacionales como instrumentos pacicadores, y la cooperación como
un juego de ganancias donde todos los participantes resultan beneciados.
Así, por ejemplo, desde la teoría globalista, las ETN se encuentran insertadas
en el tejido económico internacional de manera tal que los réditos que
generan benecian tanto al Estado de origen (donde están constituidas y
mantienen sus casas matrices), como al Estado huésped en donde operan.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 151
3. Las empresas transnacionales
En las últimas décadas, las ETN han tenido un crecimiento acelerado
alrededor del mundo, siendo uno de los fenómenos socioeconómicos
más relevantes para comprender la dinámica de la economía moderna.
Para Alfonso Monsalve, su origen es consecuencia de la expansión de
la economía de mercado, y del asentamiento y fortalecimiento de los
mercados mundiales para dar respuesta a las necesidades de tales mercados
(Monsalve, 1998, como se citó en Restrepo, 2013).
En la actualidad, para referirse a las ETN se suele emplear indistintamente
los prefijos “trans”, “multi”, “pluri”, “supra” e “inter”. Esta pluralidad
nominativa reeja la complejidad de su naturaleza jurídica, la constante
mutabilidad de sus estructuras directivas y la dicultad de adecuar los
instrumentos nacionales e internacionales a las nuevas realidades
empresariales (Castañeda, 2017).
En el campo jurídico, a nivel internacional, no existe una definición
conceptual unívoca de lo que es una ETN. Ello no es de sorprender, pues
los consensos multilaterales suelen ser inusuales respecto al desarrollo
de términos sensibles (ej. “terrorismo” o “inversión”). Sin embargo, en
contadas ocasiones se ha logrado abordar normativamente el término
objeto de debate sin que haga falta que el concepto sea universalmente
aceptado.
Ante la inexistencia de una delimitación conceptual reconocida por la
comunidad internacional, diversos organismos internacionales, foros
académicos y reconocidos internacionalistas han propuesto distintas
deniciones.
En el año 2003, la Subcomisión para la Promoción y Protección de los
Derechos Humanos de las Naciones Unidas adoptó las Normas de Derechos
Humanos para Empresas. Este instrumento valora a las ETN como una
entidad económica que opera en más de un país, o un grupo de entidades
económicas que realizan operaciones en dos o más países, cualquiera que
sea la forma jurídica que adopte, tanto en su país de origen, como en el país
donde desarrolla la actividad (“país huésped”), ya sea que se le considere
individual o colectivamente (Amnistía Internacional, 2003).
Por otra parte, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
señaló que una ETN está constituida por una sociedad matriz, creada de
conformidad con la normativa de un país determinado que se instala en
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otros países a través de inversiones directas creando sociedades locales,
de acuerdo con la legislación del país huésped (Castañeda, 2017).
En el campo académico también se han presentado deniciones. Según
Zorrilla y Silvestre (1999) se dene a las ETN como grandes consorcios
internacionales organizados por medio de empresas matrices que controlan
un conjunto de subsidiarias o liales, todas operando bajo el mismo nombre
empresarial y con los mismos objetivos en diferentes países.
Si bien existe una amplia variedad de deniciones respecto de lo que es
una ETN, es pertinente destacar aquella propuesta por el relator especial
de Naciones Unidas para la cuestión sobre las Empresas y los Derechos
Humanos, John Ruggie, al considerarla más comprehensiva y actualizada:
“[…] por empresas multinacionales (ETN), me reero a las empresas que
llevan a cabo negocios en más de un país, ya sea como: empresas integradas
verticalmente; empresas conjuntas; grupos empresariales; empresas
transfronterizas; redes de producción; alianzas; o, empresas comerciales”
(Ruggie, 2013, p. 31).
3.1. ¿Las ETN como sujetos de derecho internacional?
Existe en la comunidad internacional un consenso mayoritario respecto
a los atributos que debe contemplar un sujeto de derecho internacional
para ser reconocido como tal. En ese sentido, serán sujetos de derecho
internacional aquellas entidades destinatarias directas de las normas
jurídicas internacionales y que, además, cuenten con la capacidad suciente
para exigir una reparación frente a la afectación de sus derechos, así como
para responder por el incumplimiento de sus deberes (Daillier, et al,. 2009).
Actualmente, la comunidad internacional reconoce dichas facultades y,
consecuentemente, el estatus de sujeto de derecho internacional a los
Estados, las organizaciones internacionales y al individuo, en mayor o menor
medida (Salmón, 2014).
Respecto a la valoración de las ETN como sujetos de derecho internacional,
aunque es evidente el alcance transfronterizo de sus operaciones y de las
consecuencias de estas, la exigibilidad del cumplimiento de sus obligaciones
en relación con el respeto a los derechos humanos está a cargo de los propios
Estados en donde operan.
La existencia de acuerdos entre las ETN y los Estados da cuenta de la
participación y relevancia de estas empresas en el derecho internacional,
incluso delegando la solución de eventuales controversias —que puedan
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 153
afectar la inversión extranjera — a tribunales arbitrales internacionales
como el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a
Inversiones (CIADI).
Además, debido a su creciente inuencia en las relaciones internacionales,
las ETN suelen intervenir en procesos de creación de soft law (“derecho
blando”) en aquellos sectores productivos con problemáticas
internacionales que le conciernen.
No obstante, como se ha señalado, la corriente mayoritaria en la doctrina
considera que la ETN es un actor internacional con personalidad jurídica
interna y no un sujeto de derecho internacional.
A pesar de ello, es justo advertir la existencia de una tesis que cada vez
tiene mayor acogida, la cual reconoce a las ETN cierto grado de subjetividad
internacional. Esta postura valora el posicionamiento de las ETN en el
sistema internacional y la imposibilidad de ignorarlas en sus interacciones
con otros actores internacionales. Así, continuando con el ejemplo anterior,
la suscripción de acuerdos entre los Estados y las ETN, orientados a proteger
las inversiones extranjeras, son una muestra del genuino interés que tienen
los Estados por captar la inversión de las ETN, siendo necesario para ello
desarrollar una política exterior con ese objetivo.
Quienes sostienen esta tesis afirman que con la suscripción de los
mencionados acuerdos se deriva de la voluntad del Estado rmante la
personalidad jurídica de las ETN, quedando circunscrita a los derechos y
obligaciones contractuales. En ese caso, estaríamos ante una personalidad
limitada, funcional y relativa, reduciéndose al cumplimiento de sus
obligaciones y siendo oponible sólo al Estado parte del acuerdo. Se trataría,
en todo caso, de una subjetividad internacional menor y derivada.
4. Las ETN y los derechos humanos
en la agenda internacional
Las afectaciones a los derechos humanos no son exclusividad de las
entidades estatales, sino que, además, suelen cometerlas actores privados
y sociedades corporativas.
El debate multilateral sobre la regulación internacional de las ETN y las
consecuencias que sus operaciones generan en el ámbito de los derechos
humanos lleva décadas en los foros internacionales. Hoy en día no existe
ningún país u organismo internacional que no reconozca la necesidad de
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desarrollar e implementar un marco regulador internacional sobre dicha
materia.
Actualmente, no se cuenta con un instrumento internacional que aborde de
manera general y obligatoria la relación de las empresas con los derechos
humanos; tampoco existe a nivel sectorial —por rubro empresarial — un
instrumento jurídico que genere obligaciones internacionales en ese
sentido para las ETN.
Considerando la creciente expansión de las ETN alrededor del mundo, así
como la diversidad de sus operaciones y la enorme cantidad de personas y
colectivos que se encuentran involucrados —directa o indirectamente — en
su desarrollo, la comunidad internacional decidió abordar la cuestión a
través de dos enfoques diferentes, los mismos que se vienen desplegando
paralelamente:
4.1. Instrumentos de soft law
A lo largo de los años la comunidad internacional ha abordado la relación
de las empresas con los derechos humanos a través de instrumentos de
soft law, es decir, no vinculantes. En ese sentido, los Estados que deciden
formar parte de estas iniciativas no están obligados internacionalmente
y el incumplimiento de sus disposiciones no derivará en responsabilidad
internacional.
En 1983, Naciones Unidas creó el Proyecto de Código de Conducta para
las Empresas en un intento por establecer lineamientos de carácter
social y ambiental. Sin embargo, la iniciativa no estuvo ajena a posiciones
divergentes: mientras los Estados del hemisferio sur consideraban necesario
una normativa obligatoria para las empresas, los países desarrollados —
de donde proceden la mayoría de ETN— apuntaban a un instrumento de
carácter voluntario. En 1992, el proyecto fue suspendido de forma denitiva.
Cinco años después, en 1997, Naciones Unidas creó un Grupo de
Trabajo sobre los Métodos de Trabajo y las Actividades de las Empresas
Transnacionales que inició la preparación de un proyecto de código de
conducta para las empresas. Concluida su labor, el grupo de trabajo remitió
a Naciones Unidas el borrador de las Normas sobre las responsabilidades
de las empresas transnacionales y otras empresas comerciales en la esfera
de los derechos humanos, el cual fue aprobado por unanimidad.
Las normas tuvieron como objetivo regular la conducta empresarial
enfatizando que, si bien los Estados son los principales responsables
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 155
de proteger y garantizar los derechos humanos, las ETN tienen algunas
obligaciones. Sin embargo, a pesar de que las normas fueron respaldadas
por importantes sectores de la sociedad civil, los países desarrollados se
mostraron críticos.
El rechazo de los países desarrollados a las normas dio inicio a la elaboración
de una serie de instrumentos de soft law que abordarían el impacto que
tienen las operaciones que desarrollan las ETN en los derechos humanos,
ya sea de manera amplia y general, como especíca y detallada (apuntando
a actividades económicas precisas o a etapas determinadas de la cadena
productiva).
Posteriormente, en 1999 durante el Foro Económico de Davos, Ko Annan,
entonces secretario general de Naciones Unidas, presentó el Pacto Global,
una iniciativa voluntaria para promover el desarrollo sustentable y la
ciudadanía corporativa. Este instrumento enlista diez principios vinculados
a los derechos humanos, los estándares laborales, el medio ambiente y
la lucha contra la corrupción. De ser implementados por las ETN, estas
tendrían que adaptar sus operaciones en función de los referidos principios,
garantizando el respeto a los derechos humanos.
A pesar de ser considerada la iniciativa de ciudadanía corporativa más
grande del mundo, el Pacto Global no es un instrumento vinculante; no
ejerce funciones de seguimiento y scalización, no establece criterios de
evaluación ni sanciona los abusos y negligencias que comenten las empresas
en el ámbito de los derechos humanos.
Además de Naciones Unidas otros organismos internacionales también
han desarrollado herramientas similares: las Líneas Directrices de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para
empresas multinacionales son un ejemplo. Se trata de recomendaciones
formuladas por los propios Estados miembros del organismo y dirigidas a las
ETN que operan en países adherentes o que tienen su sede en ellos, con el n
de que lleven a cabo “negocios responsables”, particularmente en el ámbito
social. Al igual que otros instrumentos de soft law contiene principios
y normas no vinculantes orientados a construir un comportamiento
empresarial responsable dentro del contexto global.
También se han elaborado instrumentos que regulan escenarios muy
particulares en los que las ETN operan. Uno de los más representativos
es el Documento de Montreux, resultado de una iniciativa conjunta de
Suiza y el Comité Internacional de la Cruz Roja para regular, de manera no
vinculante, las buenas prácticas de los Estados respecto a las operaciones
de las empresas militares y de seguridad privada en territorios que se
encuentran en conicto armado.
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Existen otras declaraciones, códigos de conducta e informes periódicos
de buenas prácticas corporativas —en definitiva, instrumentos no
vinculantes— elaborados en el marco de iniciativas estatales y privadas, o
promovidos por gremios empresariales de un sector productivo especíco.
Algunos de estos son: la Iniciativa de Reporte Global, el Código de Campaña
Ropa Limpia (sector textil), los Principios Voluntarios de Seguridad y
Derechos Humanos, el Código de Prácticas Comerciales para el Sector
de los Juguetes, el Código Ético Mundial para el Turismo, la Iniciativa de
Transparencia en las Industrias Extractivas, entre otros (Castañeda, 2017).
Sin restar la importancia de cada instrumento, o los aportes que han
generado para promover el respeto a los derechos humanos, es en el
año 2011, que, con la adopción de los Principios Rectores sobre Empresas
y Derechos Humanos (PR), se logró codificar las responsabilidades
empresariales en materia de derechos humanos, identicando tres ejes
de acción donde las empresas deben implementar una debida diligencia en
sus operaciones y brindar medidas de reparación en caso vulneren algún
derecho. De esta manera, las ETN tienen la responsabilidad de: i) respetar
los derechos humanos, ii) remediar cualquier afectación que puedan haber
generado a terceros; mientras que los Estados serán responsables de iii)
proteger los derechos humanos, a través del uso de la fuerza y de los poderes
de la administración pública.
4.2. El mandato de Naciones Unidas para elaborar
un instrumento jurídicamente vinculante:
resolución A/HRC/RES/26/9
Parte de la comunidad internacional, principalmente países del Cono Sur, ha
optado por enfocar la situación desde una perspectiva menos obsecuente
con las ETN y más consecuente con la protección de los derechos humanos.
En ese sentido, en junio de 2014 el Consejo de Derechos Humanos de
Naciones Unidas adoptó la resolución 26/9, estableciendo un grupo de
trabajo intergubernamental con el mandato de elaborar un instrumento
jurídicamente vinculante (un tratado) para regular las actividades de las
ETN y su impacto en los derechos humanos.
La adopción de la resolución 26/9 representó un cambio de paradigma
respecto al relacionamiento de los Estados con las ETN y de estas últimas
con los derechos humanos. No obstante, dada la naturaleza y alcance de las
ETN, el ámbito de aplicación del futuro instrumento resulta ser sumamente
complejo: abordando una variedad de sectores productivos, contemplando
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obligaciones, repartiendo responsabilidades, e, incluso, promoviendo la
creación de entidades internacionales scalizadoras y sancionadoras.
Como era de esperar, no todos los países se sintieron cómodos con la
adopción de la resolución 26/9, especialmente aquellos en donde las ETN
están constituidas (países de origen). Estados Unidos, la Unión Europea
y la mayoría de los países occidentales no se mostraron muy receptivos
con la iniciativa, interponiendo una serie de condiciones para participar
en el grupo de trabajo, ralentizando el proceso de diálogo y elaboración
del instrumento.
Como ha señalado Ruggie (2013), la idea de que las ETN deben tener algún
tipo de responsabilidad sobre los derechos humanos, independientemente
de las obligaciones legales que le demanda la normativa de los países en
donde realizan sus operaciones, es relativamente nueva y no es aceptada
por todos.
Tabla 1
Aspectos generales de los enfoques de la relación de las ETN con los derechos humanos
en el ámbito multilateral
CRITERIOS
Origen
Legitimidad
Efecto
Alcance
Implementación a
nivel estatal
Seguimiento
PRINCIPIOS RECTORES
(soft law)
Resolución 17/4/CDH (2011)
Informe Final del Relator Especial
para la cuestión de las Empresas
y Derechos Humanos, John
Ruggie
No vinculante
Distribuye responsabilidades
Todas las empresas (incluyendo
pymes y empresas locales)
A través del Plan de Acción
Nacional sobre Empresas y
Derechos Humanos (PAN)
Debida diligencia: auditorías
internas a las empresas
TRATADO
Resolución 26/9/CDH (2014)
Negociaciones entre Estados
Jurídicamente vinculante
Genera obligaciones
Solo empresas trasnacionales
(ETN)
Adaptación de la legislación
interna
Principio de extraterritorialidad:
cooperación judicial entre el
Estado huésped y el Estado de
origen
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5. La influencia de las ETN en el
diseño de la política exterior de los
Estados
Las ETN son un factor importante a tener en cuenta por los Estados al momento de
elaborar su política exterior. La relación de los Estados con las ETN puede desarrollarse
en varios ámbitos, pero es especialmente sensible en dos de ellos: i) en el interés de
los Estados por captar inversiones extranjeras directas (IED) generando un marco
jurídico y económico estable y previsible, con el n de que las ETN opten por invertir en
dichos países, y ii) en la obligación internacional que tienen los Estados de proteger los
derechos humanos de las personas que se encuentran en su territorio, lo que incluye las
afectaciones a los derechos humanos que podrían generar las operaciones de las ETN.
5.1. El interés nacional de captar IED
Como es de suponer, los inversionistas, interesados en reducir riesgos, buscan países
con estabilidad en los campos político, económico y social, así como sectores atractivos
para invertir. Las decisiones de realizar inversiones corporativas se ven inuenciadas
por las credenciales macroeconómicas con que los países se presentan a los mercados
internacionales.
Estos indicadores permiten a los inversionistas tener una visión clara de la política
económica adoptada por los países, así como del trato que estos ofrecen a la IED. Los
indicadores macroeconómicos más recurrentes son: el Producto Bruto Interno (PBI),
el crecimiento económico, la dinámica del intercambio comercial, la tasa de inación,
Relación entre la
casa matriz y sus
sucursales
Recursos de
reparación
Responsabilidad limitada y
distinta personalidad jurídica
Procesos y garantías judiciales
y extrajudiciales de cada país
Responsabilidad directa e
ilimitada
Posibilidad de establecer
un tribunal internacional
especializado
Nota. Adaptado de “Recomendaciones sobre la posición del Estado peruano respecto de la regulación
internacional sobre empresas transnacionales y derechos humanos”. [Tesis de Maestría, Academia Diplomática
del Perú “Javier Pérez de Cuéllar”] (p. 146) por B. Castañeda Landi, 2017
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tipos de cambio estables, monto de las reservas internacionales con las que cuentan los
países, y la calicación de riesgo que emiten las agencias internacionales.
Además de las agencias clasicadoras de riesgo, existen organizaciones e instituciones
internacionales que se encargan de emitir reportes periódicos evaluando el ambiente
económico y político de cada país y la seguridad que ofrece para la IED. Entre estos se
encuentran el Fondo Monetario Internacional, el Foro Económico Mundial, el Banco
Mundial y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
En el Perú, entidades como el Banco Central de Reserva del Perú, el Ministerio de
Economía y Finanzas, el Instituto Nacional de Estadística e Informática, y la Defensoría
del Pueblo emiten información importante periódicamente, desarrollando los factores
antes señalados.
En su interés por captar la IED de las ETN, los Estados incluyen cláusulas arbitrales en los
Acuerdos de Libre Comercio y en los Tratados de Promoción y Protección Recíproca de las
Inversiones. Estas cláusulas garantizan a los inversionistas que un tribunal internacional,
ajeno al Estado parte, dictará derecho a través de un laudo arbitral en caso este último
no cumpla con sus obligaciones. En ese sentido, existe un importante número de casos
en los que tribunales internacionales de arbitraje han admitido reclamaciones por
cambios en la regulación local o por el ejercicio “abusivo” de los Estados huéspedes
frente a las ETN, contraviniendo lo acordado previamente.
En la actualidad, el CIADI es el tribunal internacional más frecuentado para dirimir
controversias entre las ETN y los Estados. Este fue establecido en 1966 a través del
Convenio sobre Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales
de Otros Estados; un tratado multilateral.
5.2. El interés nacional de proteger los derechos
humanos
Como hemos visto, a nivel multilateral los Estados han abordado la relación de las ETN
con los derechos humanos a través de dos enfoques distintos que vienen desarrollándose
de manera simultánea. Uno de ellos está enfocado en promover, entre los países, la
adopción de un instrumento no vinculante en la materia, como son los Principios
Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos (PR). El otro enfoque atañe a la
elaboración de un tratado internacional, el cual sería negociado y, posteriormente,
raticado por los Estados obligándolos internacionalmente.
En el primer caso, es importante señalar que los PR funcionan como una guía
orientativa, manteniendo cierto grado de exibilidad y adaptabilidad. Cada Estado debe
implementar los PR a través de un Plan de Acción Nacional (PAN), tomando en cuenta
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su propia realidad, así como el nivel de ciudadanía de su población y el tipo de violaciones
a los derechos humanos generadas por el sector empresarial en su jurisdicción.
Tabla 2
Implementación de los PR en algunos países
PAÍS
Reino Unido
Países Bajos
Dinamarca
Finlandia
Suecia
Colombia
Noruega
Alemania
Estados Unidos
Italia
Suiza
España
Francia
Chile
Perú
Argentina
México
Año de
aprobación del
PAN
2013
2013
2014
2014
2015
2015
2015
2016
2016
2016
2016
2017
2017
2017
2021
En elaboración
En elaboración
Miembro
UE
X
X
X
X
X
X
X
X
Miembro
OCDE
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Miembro
Alianza del
Pacíco
X
X
X
X
Nota. Adaptado de “Recomendaciones sobre la posición del Estado peruano respecto de la regulación
internacional sobre empresas transnacionales y derechos humanos”. [Tesis de Maestría, Academia Diplomática
del Perú “Javier Pérez de Cuéllar”] (p. 108) por B. Castañeda Landi, 2017.
Por otra parte, las negociaciones para la elaboración de un tratado sobre empresas y
derechos humanos siguen su curso en el Consejo de Derechos Humanos de Naciones
Unidas. Su redacción nal y las eventuales raticaciones por parte de algunos Estados
implicarían un cambio de dirección en la manera en que se ha estado abordando este
tema en los foros internacionales.
El tratado ampliaría el margen de acción de los propios Estados en su relacionamiento
con las ETN, limitando el de estas últimas en el sistema internacional, al hallarse más
controladas. Por otra parte, si los Estados optan por suscribir el futuro tratado, no debe
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descartarse la posibilidad de que algunas ETN eviten caer en el ámbito del instrumento
(por considerarlo demasiado punitivo), optando por establecer sus inversiones en
aquellos países que aún no lo hayan raticado, siempre que las condiciones que estos
ofrecen a la IED lo ameriten.
6. CONCLUSIONES
• La teoría globalista resulta la más adecuada para comprender la aparición y
expansión de las ETN en el escenario internacional. Esta teoría sostiene que el
carácter estatocéntrico del sistema internacional se viene erosionando como
consecuencia del proceso globalizador, dando pase al posicionamiento de nuevos
actores no estatales.
• La ETN reúne condiciones sucientes para calicar como actor internacional, debido
a que: i) cuenta con las capacidades necesarias para movilizar recursos a n de lograr
sus objetivos, ii) ejerce inuencia sobre otros actores del sistema internacional, iii)
gozan de cierta autonomía, y iv) lleva a cabo actividades signicativas, de manera
continua, que moldean la agenda internacional.
• El multilateralismo es el ámbito donde los Estados acuerdan y promueven las
distintas iniciativas para regular internacionalmente la relación entre las ETN y los
derechos humanos. A la fecha, el tema en cuestión viene siendo desarrollado a través
de dos enfoques: el primero de ellos, mediante la adopción de instrumentos de soft
law (es decir, no vinculantes), destacando los Principios Rectores sobre Empresas y
Derechos Humanos de Naciones Unidas; y, el segundo, a través de la elaboración
de un instrumento vinculante sobre empresas y derechos humanos. La diferencia
entre ambos enfoques radica, básicamente, en el grado de responsabilidad exigible
a las empresas transnacionales a nivel internacional.
• Las ETN inuyen en el diseño de la política exterior de los Estados debido a que
las operaciones que estas desarrollan se encuentran vinculadas a dos intereses
estatales permanentes y prioritarios: i) el interés de los Estados por captar inversión
extranjera directa y ii) el interés de los Estados por proteger los derechos humanos
de las personas que habitan en su territorio, de acuerdo con sus compromisos
internacionales.
• Las ETN también inciden en la política interna de los Estados, ya que, al asumir
compromisos internacionales, estos últimos deberán implementar las disposiciones
de los instrumentos suscritos —sean vinculantes o no — a través de una adecuación
normativa en su propia legislación y/o la elaboración de políticas públicas con ese
n.
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REFERENCIAS
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Especial 60 aniversario
de Relaciones Diplomáticas entre
Perú y Corea
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Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 167
Perú y Corea: socios frente al desafío digital y
la Cuarta Revolución Industrial
Paul Duclos Parodi
Embajador Extraordinario y Plenipotenciario del Perú
en la República de Corea. Abogado por la Ponticia
Universidad Católica del Perú. Master of Law en
Derecho Internacional Público por la Universidad
de Nottingham, Reino Unido y M.A. en Relaciones
Internacionales por la Fletcher School of Law and
Diplomacy, Estados Unidos. Ha servido en la Misión
del Perú en las Naciones Unidas en Nueva York y en
las embajadas del Perú en Japón, India y Países Bajos.
RESUMEN
A lo largo de 60 años de relaciones diplomáticas
el Perú y Corea han establecido una relación
de trabajo de alta intensidad, desarrollado
esquemas de coordinación y cooperación en
múltiples instancias. El ámbito del gobierno
digital y el desarrollo tecnológico posee, sin
embargo, una relevancia especial por representar
Corea uno de los actores de mayor presencia
internacional en este rubro y por poseer ventajas
comparativas constituidas desde hace décadas
bajo un liderazgo político decidido. Fruto de esta
especial vinculación se ha congurado en Lima
un Centro de Cooperación Bilateral en Gobierno
y Transformación Digital cuyos proyectos no
sólo han redituado de forma favorable en los
avances del Estado peruano en estas materias,
sino que han puesto de relieve la importancia
de una acción inclusiva y comprometida a todo
nivel que potencie al Perú ante a los desafíos de
la llamada Cuarta Revolución Industrial. Estos
esfuerzos trascienden al gobierno central para
incorporar asimismo a los actores privados
Especial
168 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
ABSTRACT
Throughout 60 years of diplomatic relations,
Peru and Korea have established a highly intense
working relationship and developed coordination
and cooperation schemes in multiple instances.
The eld of digital government and technological
development has, however, a special relevance
for representing Korea one of the actors with
the greatest international presence in this eld
and for its comparative advantages built for
decades under determined political leadership.
As a result of this special link, a Center for
Bilateral Cooperation in Government and Digital
Transformation has been set up in Lima, whose
projects have not only contributed favorably in
the advances of the Peruvian state in these elds,
but also highlighted the importance of action at all
levels and in an inclusive manner to incorporate
Peru into the challenges of the so-called Fourth
Industrial Revolution. These eorts transcend
the central administration to also incorporate
private actors and local and regional governments,
who nd in the World Smart Sustainable Cities
Organization (WeGO), based in Seoul, an
adequate platform for the exchange of good
practices and spaces for interaction to be taken
in advantage by the desired cities of Peru. The
y a gobiernos locales y regionales, quienes
encuentran en la Organización Internacional de
Ciudades Inteligentes y Sostenibles, con sede en
Seúl, una plataforma adecuada de intercambio
de buenas prácticas y espacios de interacción a
ser aprovechados por las ciudades interesadas
del Perú. El presente artículo hace un recuento
de los avances alcanzados bilateralmente en
el ámbito digital, con miras a intensicar esta
relación especial forjada con Corea del Sur a
partir de la conanza y adecuadas sinergias de
trabajo alcanzadas, y presenta conclusiones sobre
futuras líneas de acción en esta área crucial para
el desarrollo del país.
Palabras clave: Cuarta
Revolución Industrial, ciencia
y tecnología, ciudades
inteligentes, Perú y Corea,
gobierno digital, WeGO,
cooperación internacional.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 169
Key words: Fourth Industrial
Revolution, Science and
Technology, Smart Cities,
Peru and Korea, Digital
Government, WeGO,
International Cooperation.
1. Introducción
El Perú y la República de Corea celebran sesenta años de relaciones
diplomáticas sobre la base de una visión común y valores compartidos.
El contexto internacional en el que conmemoramos este importante hito
en nuestra relación bilateral es estructuralmente diferente al momento
en el cual, a través de un comunicado conjunto el 1 de abril de 1963, nos
comprometimos a “promover los intercambios culturales y comerciales”
entre nuestros países.
A lo largo de este periodo hemos suscrito un Acuerdo de Libre Comercio
en el año 2011 y establecido desde el año 2012 una Asociación Estratégica
Integral con espacios de articulación en todos los ámbitos. Somos,
asimismo, importantes actores en la escena internacional desde nuestra
activa participación en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacíco
(APEC) y los aportes a la paz y seguridad internacional a través de nuestras
respectivas membresías como miembros no permanentes del Consejo
de Seguridad hasta la lucha contra contra agelos como el terrorismo,
la corrupción, las drogas y el combate al cambio climático, así como por
promover iniciativas en favor de la democracia o en la negociación de un
acuerdo contra la contaminación por plásticos, actualmente presidido por el
Perú y en el que Corea será antrión de su cuarta sesión de trabajo en 2024.
En esta evolución, la cooperación se ha incrementado en numerosos
sectores, particularmente en los ámbitos de defensa y salud. El comercio
bilateral ha visto un crecimiento sostenido de nuestras exportaciones y
se ha ampliado el acceso de los productos agroindustriales peruanos, así
como las inversiones coreanas a nuestro país.
Esta intensa y diversicada relación no puede soslayar, sin embargo,
el vertiginoso crecimiento coreano en el ámbito de las tecnologías
de la información y de la comunicación, inserto en el contexto de la
Cuarta Revolución Industrial, en el cual ejerce un reconocido liderazgo
internacional.
article recounts the progress achieved, with a view
to intensifying this special relationship forged with
South Korea based on trust and adequate working
synergies, as well as presents conclusions on future
lines of action in this crucial area for development
of the country.
Especial
170 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Dicho contexto se explica en una aceleración universal sin precedentes del
desarrollo tecnológico que afecta no sólo a los modelos productivos, sino
al ordenamiento social en todos sus niveles con el riesgo, para aquellas
sociedades que sean incapaces de adaptarse, de quedar marginadas o
limitadas para enfrentar sus desafíos de desarrollo más acuciantes.
Esta reexión busca abordar la oportunidad que ofrece nuestra privilegiada
vinculación con la República de Corea para fortalecer la capacidad digital en
nuestro país, a partir de la vasta experiencia coreana, las actuales iniciativas
en curso, una acción proactiva a nivel nacional y los posibles aspectos
prioritarios a ser explorados en el futuro.
2. Corea y el milagro del río Han
Hace poco más de sesenta años, Corea del Sur inició un proceso
impresionante y sostenido de crecimiento económico. Pasó de un PBI de
menos de US$ 100 per cápita en 1960 a casi US$ 33 000 a nales de 2021,
erigiendo una historia “improbable” de construcción de una nación
1
que,
aunada a su consolidación democrática, es conocida como el “milagro del
río Han” por el río que atraviesa la ciudad de Seúl.
Ese mismo nivel de proyección es expresado también en numerosos índices
globales en el campo de la ciencia y la tecnología, como la Encuesta de
las Naciones Unidas sobre gobierno digital
2
o el ICT Development Index,
en el cual ocupó el primer lugar durante dos años consecutivos hasta su
descontinuación el 2018. La República de Corea ha obtenido resultados
similares en penetración de internet, teléfonos inteligentes o tecnología
5G. Ello se combina con su destacada capacidad de innovación en donde, de
acuerdo con el WIPO Global Innovation Index Core 2019, obtuvo el puesto
6 en 2022, el primero de la región de Asia y Oceanía
3
, luego de no gurar
entre los primeros diez países hasta el año 2016.
Estos avances digitales han permitido a este país no sólo potenciar su
desarrollo sino ofrecer benecios concretos a la población, como alertas al
COVID-19, luego de identicar por código QR a personas que habían estado
en contacto con posibles contagiados, ofrecer información en tiempo real
sobre dónde y cuándo adquirir mascarillas o destacados logros en el campo
de la educación virtual.
Estos resultados fueron concebidos a partir de la década de los 60 cuando
el gobierno decidió priorizar la tecnología digital como un pilar de su
desarrollo nacional, iniciando así un proceso de crecimiento incremental
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 171
con la elaboración de un primer plan quinquenal de promoción y con un
ministerio abocado a esas tareas. Luego de computarizar la información
básica nacional, como las bibliotecas de las universidades públicas y
privadas y los antecedentes judiciales, en las décadas de los 70 y 80, elaboró
el primer Sistema de Información Básica Nacional (NBIS). Ello se realizó
con el objetivo de generar un sistema interconectado y uniformizado en el
rubro nanciero, accesible a todas las instituciones nacionales, ya sea de
datos relativos tanto a residentes y bienes raíces, como de automóviles,
declaraciones aduaneras o estadísticas económicas.
Estos avances fueron acompañados de intensas inversiones en estructura
digital, como la generación de un internet de banda ancha (2000), el
desarrollo del gobierno electrónico (2001-2007), del gobierno inteligente
(2013-2016) y del establecimiento de estructura administrativa de la Cuarta
Revolución Industrial (2017-2022).
Más recientemente, el Ministerio de Ciencia y Tecnología estableció en
2020 un Nuevo Pacto Digital, acompañado con planes de acción ambiciosos
y presupuesto consistente
4
, a n de alcanzar lo que se denomina el DNA:
Data, Network and Articial Intelligence de la economía nacional, que
comprende el desarrollo de nuevas industrias, incluido el metaverso.
Asimismo, esta visión ha permitido una inversión inédita de US $229 mil
millones para lo que será el mayor centro de producción de semiconductores,
necesarios para la alta tecnología global, en la provincia de Gyeonnggi
para el año 2042. Este centro de producción sería operado por Samsung
Electronics y contará con quince complejos industriales estratégicos no
sólo de semiconductores sino también de baterías, carros bioelectrónicos,
robots e industria del entretenimiento, como garantía, al mismo tiempo,
de soberanía nacional de estas industrias.
La arquitectura coreana en ciencia y tecnología cuenta con un comité
presidencial como principal responsable, bajo el Ministerio de Gobierno. La
estrategia diseñada por esta instancia es implementada por los ministerios
del Interior y Seguridad (MOIS) con relación al gobierno digital, y de Ciencia
y Tecnología, y de Economía y Finanzas para temas presupuestales.
Se ha establecido, además, una Agencia Nacional de la Sociedad de la
Información (NIA), como mecanismo de coordinación política, que trabaja
directamente con el gobierno peruano en la cooperación vinculada a este
rubro, construyendo capacidades a través de programas e intercambios
y asesorando los mejores proyectos de acuerdo con nuestras propias
circunstancias y necesidades.
Especial
172 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
3. La Cooperación bilateral hacia el
fortalecimiento de un gobierno
digital
Corea se ha constituido desde el año 2017 en un aliado estratégico en
la transformación e innovación digital. Ello, en consonancia con nuestro
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) al año 2050, que destaca
entre sus nueve grandes ejes el “Acelerar la transformación digital para la
generación de valor en la sociedad”, en consonancia con nuestra política
nacional de transformación digital (PNTD).
El gobierno coreano ha contribuido directamente en la creación del Centro
de Cooperación en Gobierno y Transformación Digital Perú-Corea, el cual
desde 2021 desarrolla estrategias para promover el uso de tecnologías
digitales que ofrezcan mejores servicios a los ciudadanos y permita la
inclusión digital en todos los sectores nacionales. Su conguración ha sido
un factor importante en la sustantiva mejora del Perú en los principales
índices internacionales en este rubro en los últimos años
6
.
La Secretaría Técnica de la Presidencia del Consejo de Ministros es quien
coordina directamente la actuación del referido centro de cooperación
sobre la base de las prioridades nacionales: el uso de servicios de
computación en la nube, el establecimiento de un carnet de identidad digital
seguro, la gestión de documentos con rma digital y la ciberseguridad
7
.
Cada período de operaciones en el apoyo a este centro es de tres años, el
cual puede ser renovado.
La cooperación coreana ha permitido desarrollar, a la fecha, doce proyectos
focalizados, entre otros, en la informatización regional, los manejos
administrativos digitales, un sistema de administración de documentos
a partir de la construcción de una nube, el rediseño del servicio público
administrativo a través de una estrategia de informatización y, para el
año 2023, se busca evaluar la factibilidad de un sistema de identicación
de identidad digital y el establecimiento de una plataforma nacional que
estandarice e integre la información del sector público.
Es interesante revisar, también, la experiencia coreana compilada en
el catálogo 100 Servicios de Gobierno Digital en Korea
8
, que enumera
múltiples servicios que pueden también ser implementados en áreas
como transporte, relaciones gobierno-ciudadanos, asuntos judiciales,
comunicación, educación, cultura, salud, seguridad, medio ambiente,
entre otros.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 173
Resulta por ello prioritario renovar las sinergias con Corea en este ámbito
y fortalecerlas con otras iniciativas complementarias, que también vienen
siendo promovidas y auspiciadas por instituciones coreanas. Por ejemplo,
se ha establecido un programa de cooperación trianual desde el año 2022
sobre planeamiento en ciencia y tecnología organizado por el Instituto de
Políticas en Ciencia y Tecnología (STEPI).
Este esquema ofrecido al Perú como parte de la ayuda ocial al desarrollo
es liderado por el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
Tecnológica (CONCYTEC)
9
, a fin de fortalecer las capacidades de
los funcionarios públicos nacionales en el planeamiento e inserción
tecnológica en los siguientes sectores priorizados: agroindustria, maderas,
textiles, minería e industrias avanzadas y creativas, por medio de talleres
de capacitación y formación de capacidades tanto en el Perú como en
Corea del Sur.
El objetivo nal será la elaboración de una hoja de ruta nacional y el
establecimiento de un centro de construcción de capacidades de
planicación tecnológica al nal del proceso previsto para el año 2024.
4. La Organización Mundial de
Ciudades Inteligentes Sostenibles
(WeGO)
Es importante que los avances en digitalización se vean, asimismo,
complementados a nivel de los gobiernos regionales y locales,
particularmente en su asociación con los programas del gobierno central,
acompañados por el sector privado, y apoyados en buenas prácticas y
recomendaciones de políticas en ciencia y tecnología.
Esa es la visión que promovió la creación, bajo el auspicio del gobierno
coreano
10
y de la ciudad de Seúl, de la Organización Mundial de Ciudades
Inteligentes Sostenibles (WeGO). Esta entidad contribuye, desde su
fundación en 2010, al desarrollo digital sostenible de sus miembros,
incluyendo el desarrollo de actividades e iniciativas de capacitación,
intercambios de experiencia y asesoría en asuntos de interés prioritario
de cada ciudad.
En 2003, Corea ya había considerado al establecimiento de ciudades
inteligentes como una prioridad para su crecimiento, y esa profusa
experiencia acumulada busca ser compartida a través del auspicio de esta
Especial
174 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
plataforma multilateral mediante la implementación digital de servicios de
calidad que van desde la educación y turismo, hasta los servicios médicos y
el transporte, generando una nueva cultura urbana inclusiva y sostenible.
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE), una “ciudad inteligente” es aquella que “aprovecha de manera
efectiva la digitalización para impulsar el bienestar de los ciudadanos
y brindar servicios y entornos urbanos más ecientes, sostenibles e
inclusivos. Todo ello, como parte de un proceso colaborativo entre múltiples
partes interesadas” (2020, p. 8). Es decir, enfatiza sobre todo la participación
de las poblaciones en el desarrollo de proyectos, a partir de asociaciones
y alianzas colaborativas.
En este caso, WeGO contribuye acercando las buenas prácticas alcanzadas
por alrededor de 157 ciudades participantes de todo el mundo, generando
estudios de factibilidad y procurando su implementación, incluyendo
un posible nanciamiento internacional. Desde el Perú, forman parte de
este organismo las ciudades de Lima, Cusco y Urubamba, habiendo sido
Lima beneciaria de un estudio de factibilidad como “Destino turístico
inteligente” en el año 2022.
La composición de esta organización es sui generis, pues incorpora tanto
a ciudades y gobiernos locales (Estados, provincias, regiones y distritos),
como a corporaciones (empresas multinacionales, pequeñas y medianas
empresas, y startups) e instituciones (asociaciones, agencias públicas,
instituciones académicas y ONG)
11
.
Su gobernanza recae, sin embargo, en las propias ciudades bajo la
presidencia de Seúl, pudiendo ofrecerse como vicepresidentes, en diversas
posiciones del Secretariado, o como sede regional, así como participar en
la reunión central o asamblea de miembros cada tres años
12
.
5. Conclusiones
En el año 1967 se introdujo en el gobierno coreano la primera computadora
para procesamiento de la información —pasando a convertirse en un
tiempo relativamente corto — de una administración manual, a la potencia
internacional en procesamiento digital que es hoy. En ese campo, como en
otros, tiene mucho que aportar al Perú.
Una primera gran conclusión de la experiencia coreana es la importancia
de fortalecer de manera decidida nuestra arquitectura vinculada a la
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 175
promoción de las tecnologías de la información y gobierno digital. Ello
sólo será posible a través de una institución con capacidad de interlocución
política, idealmente un Ministerio de Ciencia y Tecnología, que cuente con
un presupuesto adecuado para permitir una inserción efectiva en la Cuarta
Revolución Industrial.
Se trata de una decisión de envergadura que dote, en primer término, de
una conectividad de internet básica a las ciudades del país, como base
mínima para ofrecer mejores servicios digitales. Posteriormente, se estará
en condiciones de desarrollar estrategias vinculadas a otras áreas de la
ciencia como la nanotecnología, la computación cuántica, el internet de
las cosas, etc.
El conocimiento de la experiencia coreana, a través del Centro de
Cooperación en Gobierno y Transformación Digital, parte por ofrecer una
perspectiva holística dirigida a preparar y empoderar a la población en la
era digital. Se debe continuar fortaleciendo y aprovechando estas sinergias
con Corea, como potencia mundial en estas temáticas, país dispuesto a
compartir sus experiencias y avances positivos.
En el ámbito externo es importante procurar un acercamiento con países
anes para generar una aproximación exible a las nuevas regulaciones
tecnológicas internacionales que asegure que la gobernanza en este rubro
pueda acercarse a las necesidades de los países en desarrollo, para lo cual
la coordinación con Corea será muy relevante.
Finalmente, se debe fomentar también que un número mayor de ciudades
interesadas del Perú puedan incorporarse a las labores de WeGO. Ello se
condice plenamente con los esfuerzos dirigidos a potenciar los servicios
ciudadanos a través del gobierno digital, tanto a nivel nacional como
local. Las ocinas desconcentradas de la Cancillería pueden servir como
interlocutores adecuados para explicar los objetivos y funciones de esta
organización internacional en las ciudades en las que se encuentren
realizando funciones.
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NOTAS
1 Tudor, Daniel, 2018, “Korea. The Impossible Country”, p.11.
2 Corea ocupó el segundo lugar en el UN e-government survey del año 2022.
3 Ver: Global Innovation Index 2022, What is the future of innovation driven growth?
https://www.wipo.int/edocs/pubdocs/en/wipo-pub-2000-2022-en-main-report-
global-innovation-index-2022-15th-edition.pdf, p. 50
4 En el año 2022, destinó una inversión de 9 trillones de wones (alrededor de
770,00 mil millones de dólares americanos). Ver Nota de Prensa: “Korea’s
Digital New Deal 2.0 Action Plan 2022” en https://www.msit.go.kr/eng/
bbs/view. do?sCode=eng&mId=4&mPid=2&pageIndex=&bbsSeqNo=
42&nttSeqNo=626&searchOpt=ALL&searchTxt=
5 Actualmente Corea apoya este tipo de centros, aparte del Perú, en Uzbekistán,
Serbia, Túnez, Indonesia, Costa Rica, Paraguay, Camboya y Laos.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 177
6 En el índice de Madurez GovTech (2022) escaló 29 posiciones ubicándose en el
grupo de alto desempeño, en el índice de Desarrollo del E-Gobierno (2022), escaló
12 posiciones, en el índice de Ciberseguridad global (2022) subió 9 posiciones y en
el índice de preparación IA de Gobierno (2022) escaló 30 posiciones.
7 Ver entrevista a la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital, Marushka
Chocobar, Revista Bilateral, 2023, p. 27.
8 Ver “Korea´s 100 Digital Government Services”, 2017, en https://smartcity.
go.kr/wp-content/uploads/2023/03/Koreas-100-Digital-Government-
Services%EC%98%81%EB%AC%B8-2023.pdf
9 Participan también representantes de la Ponticia Universidad Católica del Perú,
de la Universidad Nacional de Ingeniería, de la Universidad Agraria La Molina y de
la Agencia de Investigación Ambiental.
10 Corea se ha constituido, asimismo, como un líder en la conguración de ciudades
inteligentes a través de proyectos de gran escala y que han pasado por las fases de
construcción, conexión y fortalecimiento de estas capacidades.
11 La composición actual agrupa a 215 miembros: 160 gobiernos locales, 37 corporaciones
y 18 instituciones. Mayor información puede obtenerse en el portal www.we-gov.
org
12 Como la que se realizará en Seúl en septiembre de este año.
Especial
178 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Corea y Perú: socios estratégicos hacia el
futuro
Yungjoon Jo
Embajador de la República de Corea en el
Perú (2020-2023). Licenciado en Literatura
Española. Máster en Estudios Internacionales
por la Universidad Complutense de Madrid. Ha
desempeñado funciones como diplomático en
Perú, Dinamarca, Países Bajos y Canadá.
RESUMEN
Con motivo de la conmemoración del sexagésimo
aniversario de relaciones diplomáticas entre
Corea y Perú, el presente artículo analiza la
fecunda relación bilateral y enfatiza hitos en el
estrechamiento de lazos como el establecimiento
del Tratado de Libre Comercio (TLC) en 2011 y la
Asociación Estratégica Integral en 2012. De igual
forma, este artículo examina cómo la relación
se fortalece a través de espacios multilaterales
compartidos (APEC) y las posibilidades de
robustecer aún más nuestras sinergias en espacios
multilaterales a futuro como, por ejemplo, la
adhesión de Perú a la OCDE y la adhesión de Corea
como Estado Asociado de la Alianza del Pacíco.
Finalmente, se describen iniciativas de cooperación
reciente en diversos sectores como reforma del
servicio civil, defensa, salud, infraestructura y
transformación digital.
Palabras clave: Corea,
Perú, asistencia oficial para
el desarrollo, Tratado de
Libre Comercio, asociación
estratégica integral, OCDE,
Alianza del Pacíco.
ABSTRACT
On the occasion of the commemoration of the
sixtieth anniversary of diplomatic relations
between Korea and Peru, this article analyzes
the fruitful bilateral relationship and emphasizes
milestones in the strengthening of ties such as the
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 179
Key words: LKorea, Peru,
Official Development
Assistance, Free Trade
Agreement, Comprehensive
Strategic Partnership, OECD,
Pacic Alliance.
establishment of the Free Trade Agreement (FTA) in
2011 and the Comprehensive Strategic Partnership
in 2012. Likewise, the article examines how the
relationship is strengthened through shared
multilateral spaces (APEC) and the possibilities of
further strengthening our synergies in multilateral
spaces in the future, such as Peru's accession to the
OECD and Korea's accession as an Associated State
of the Pacic Alliance. Finally, recent cooperation
initiatives in various sectors such as civil service
reform, defense, health, infrastructure and digital
transformation are described.
1. Evolución de la relación bilateral
entre Corea y Perú
Este año se conmemora el sesenta aniversario del establecimiento de las
relaciones diplomáticas entre la República de Corea y el Perú. Nuestras
dos naciones han venido desarrollando una sólida relación amistosa y
cooperativa desde 1963. En materia política, el establecimiento de nuestra
Asociación Estratégica Integral suscrita en 2012 fue un paso bastante
signicativo para fortalecer y diversicar nuestra cooperación bilateral
en múltiples campos.
Es notable que nuestra sólida historia de cooperación se atribuya también
a que compartimos valores universales como los derechos humanos, la
democracia, el Estado de derecho y el multilateralismo, los cuales hemos
defendido de manera conjunta en la escena global. Por ello, ambos países
han podido trabajar juntos en el escenario internacional para abordar
agendas globales de interés común.
Asimismo, nuestros países han ampliado su cooperación bilateral para
contribuir a la prosperidad mutua. En particular, la rma del tratado de libre
comercio (TLC) entre los dos países en 2011 fortaleció aún más el comercio
bilateral y la inversión coreana en Perú, convirtiendo a los dos países en
importantes socios económicos a través del Pacíco.
Asimismo, tras la rma de la Asociación Estratégica Integral, Corea y Perú
han fortalecido su cooperación en diversos ámbitos, como el intercambio
de altas autoridades, el comercio y la inversión, la construcción de
infraestructura, la industria de defensa, el medio ambiente, la ciencia y
tecnología, el intercambio de experiencias en gestión pública, entre otros.
Especial
180 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
En esa línea, Corea también está ejecutando varios programas de
cooperación con el propósito de apoyar el desarrollo socioeconómico del
Perú, enfocándose en cuatro áreas: capacitación de los gestores públicos,
salud pública para los más vulnerables, transporte sostenible y medio
ambiente.
En tanto, el gobierno coreano reconoce y agradece el constante apoyo
del gobierno peruano en condenar las ilegales pruebas de misiles
balísticos o nucleares realizadas por Corea del Norte en los últimos años
y el compromiso del Perú con su rme apoyo al Gobierno coreano en sus
iniciativas de establecer la paz duradera en la península coreana.
2. Relaciones económicas dinámicas
y fructíferas
Desde la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio (TLC) en 2011,
ambos países se han visto beneciados por el intercambio comercial. Según
cifras del propio Estado peruano, desde la rma del TLC Corea-Perú, el valor
de las exportaciones peruanas a Corea creció a un promedio anual de 6,52%.
Esto se reeja en el intercambio comercial entre ambos países, que alcanzó
un total de US$ 3623 millones en 2022; por lo tanto, el comercio bilateral
creció 1,8 veces respecto a 2010, un año antes de rmarse el TLC (SUNAT).
El sólido crecimiento del intercambio comercial de ambos países ha logrado
posicionar a Corea como el cuarto destino de las exportaciones peruanas y
el quinto socio comercial del Perú en 2022. Considero que estos logros se
deben principalmente al carácter complementario de nuestras economías;
el Perú provee a Corea de muchos productos de calidad necesarios para
diversas industrias, mientras que el Perú requiere de Corea productos de
industria intermedia y tecnología.
Esto se reeja en las principales exportaciones de Perú a Corea, como
productos del sector minero, energético y agrícola, mientras que Corea
exporta a Perú vehículos, maquinaria, electrodomésticos y productos de la
industria intermedia. Asimismo, la inversión acumulada de Corea en Perú
ha alcanzado US$ 3,2 mil millones en la actualidad (Proinversión, 2022).
Otras oportunidades de crecimiento para ambos países surgen en los
espacios conjuntos de cooperación económica como la Alianza del Pacíco,
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
o el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacíco (APEC). En el año 2021,
Corea solicitó integrarse a la Alianza del Pacíco como Estado asociado. La
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 181
futura incorporación de Corea a este bloque abrirá también la oportunidad
para seguir profundizando los lazos económicos entre Corea y Perú, a través
de plataformas conjuntas para promover la integración económica.
Por su parte, Perú actualmente está postulando a ser miembro de la OCDE.
Por ello, nuestra cooperación sustancial futura se verá fortalecida en el
ámbito internacional, aún más cuando se concrete la adhesión de Corea
a la Alianza del Pacíco como miembro asociado y la adhesión del Perú
a OCDE como miembro pleno. Confío en que estos hitos servirán como
nuevos motores para impulsar el vínculo bilateral a un nivel más elevado.
Otra plataforma compartida de trabajo conjunto es el APEC. La Cumbre
anual APEC 2024 se realizará en Perú, y la edición de 2025 será en Corea.
Esto nos ofrece una ocasión singular para coordinar agendas con miras
a estrechar nuestro vínculo de cooperación en este importante foro
internacional.
En esa línea, valoro la reciente visita a Corea en abril pasado del vicecanciller
peruano, embajador Ignacio Higueras, quien copresidió con sus homólogos
coreanos el Mecanismo de Consultas Políticas de Alto Nivel y la Comisión
Mixta de Economía, Ciencia y Tecnología. En ambos espacios, nuestros
gobiernos analizaron los logros en cooperación bilateral hasta la fecha y
se coordinaron los objetivos futuros para el corto y mediano plazo.
3. Intercambio cultural y de personas
Es importante considerar que nuestra relación no se limita a nuestros
gobiernos, sino que se extiende también a la relación entre nuestros
pueblos. Quiero destacar que recientemente los jóvenes peruanos están
muy apasionados por la cultura coreana. Es muy agradable ver su entusiasmo
por grupos de K-Pop. Asimismo, cada vez más coreanos quieren viajar al Perú
para disfrutar de su diversidad cultural y riqueza natural, en particular, de
Machu Picchu, de la Amazonía, entre otros atractivos. Es así como se tiene
un registro anual de más de 40 000 turistas coreanos que llegaron al Perú
antes de la pandemia (Andina, 2019).
Además de los turistas coreanos, quiero destacar también el rol de la
comunidad coreana en el Perú. Aunque es relativamente pequeña en
número, considero que esta comunidad contribuye a la sociedad peruana
y acerca a nuestras naciones.
Especial
182 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Sobre este punto, creo rmemente en que la cultura e intercambio de
personas es un puente que trasciende la distancia geográca entre nuestros
países y es capaz de mostrar lo mejor de nuestros pueblos.
4. Cooperación hacia la prosperidad
común futura
Corea y Perú son dos países amigos y socios estratégicos ubicados a orillas
opuestas de la Cuenca del Pacíco. Por ello, ambas naciones pueden ser los
extremos de un puente de cooperación entre Asia del Este y América Latina.
En esa línea, ambos gobiernos necesitarán realizar su mayor esfuerzo para
que nuestros países caminen juntos hacia una prosperidad compartida
en el futuro. En ese sentido, queremos alcanzar los siguientes objetivos
principales, primero, en el marco especial de la conmemoración del
sexagésimo aniversario de nuestras relaciones bilaterales deseamos
reforzar los vínculos tradicionales de amistad y cooperación a través de
intercambios políticos de alto nivel entre nuestros gobiernos.
En segundo lugar, queremos que nuestros países enfrenten principalmente,
y de manera conjunta, los grandes desafíos globales, desde la seguridad
internacional y la protección de los derechos humanos hasta la adaptación
al cambio climático.
Tercero, nuestro objetivo es ampliar aún más el horizonte de la cooperación
bilateral hacia sectores como infraestructura, energía, tecnologías de la
información y comunicación, gobierno digital y salud pública, entre otros.
Los sectores con mayor potencial de cooperación futura son las cuatro áreas
que se desarrollan actualmente, y creo que el segundo grupo de áreas de
cooperación son ciencia y tecnología, y transformación digital. El deseo
del gobierno coreano es compartir las buenas prácticas y su conocimiento
con el Perú en estas áreas.
Algunos ejemplos concretos alcanzados por esta fructífera cooperación
son: la suscripción del acuerdo Gobierno a Gobierno (G2G) para la
construcción del aeropuerto internacional de Chinchero en Cusco
(sector infraestructura), el suministro de 20 aviones de entrenamiento
KT1-P (16 coproducidos, sector defensa), el establecimiento del Centro de
Cooperación en Gobierno y Transformación Digital Perú-Corea (sector
capacitación de la gestión pública), y el establecimiento y equipamiento
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 183
de los hospitales de la Solidaridad Perú – Corea y ayuda humanitaria en el
marco de la pandemia del COVID-19 (sector salud).
Cuarto, queremos promover con más intensidad el intercambio comercial
y la inversión mutua entre ambos países, sobre todo en el área de
infraestructura.
Por último, pero no menos importante, trabajaremos para profundizar
el entendimiento mutuo entre nuestras naciones y para intensicar el
intercambio de personas entre nuestros pueblos.
5. Conclusión
Corea y Perú son un caso exitoso de cooperación y amistad que supera
la distancia geográca entre ambos. Aunque la agenda conjunta se ha
fortalecido y diversicado notablemente en los últimos años, aún hay
muchas oportunidades para aanzar esta tendencia e impulsar el potencial
de nuestros dos países.
De igual manera, este vínculo amistoso puede servir de ejemplo y puente
para pavimentar un vínculo más uido entre Corea y América Latina y, a su
vez, entre Perú y Asia del Este.
¡Felicitaciones a Corea y Perú por el sexagésimo aniversario de relaciones
diplomáticas!
REFERENCIAS
Andina (2019). Perú es "la puerta de ingreso" para las inversiones de Corea del Sur a
Sudamérica. Entrevista al ex Embajador de Corea en Perú, June-hyuck Cho. Andina.
Proinversión (2022). Registro de Inversión Extranjera Directa. Ministerio de Economía y
Finanzas.
Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (2022). Anuarios
de Comercio Exterior (2010 – 2022). Estadísticas de Comercio Exterior. SUNAT.
Especial
184 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Estrategias para reducir la brecha digital
en el Perú: lecciones de la República de Corea
Christian Fernando Libaque-Saenz
Profesor asociado del Departamento de Ingeniería
de la Universidad del Pacíco, Perú, e investigador
aliado al Centro de Estudios sobre China y Asia-
Pacíco de la misma casa de estudios.
RESUMEN
Las tecnologías de la información se han
convertido en catalizadores de la economía,
sobre todo durante la pandemia. Los países en
vías de desarrollo están rezagados con respecto
a los desarrollados debido al acceso desigual en
términos de infraestructura, uso y habilidades
necesarias para beneciarse de estas tecnologías.
Los gobiernos deben establecer estrategias para
reducir esta brecha y lograr la inclusión digital
de sus ciudadanos. El presente artículo analiza la
situación de la brecha digital del Perú, así como
de las políticas establecidas por la República de
Corea para reducirla. Corea fue elegido como
referente toda vez que es uno de los países líderes
en temas tecnológicos. Los resultados evidencian
la naturaleza compleja de este fenómeno y sugieren
al gobierno peruano recomendaciones basadas en
las mejores prácticas coreanas.
Palabras clave: estrategia,
inclusión, brecha digital, Perú,
Corea.
DISCLAIMER: Una versión preliminar de este artículo ha sido publicada como
Libaque-Sáenz, C. F. (2016). Strategies for brindging the Internet digital divide in
Peru: A benchmarking of South Korea and Chile. En las actas de la International
Conference on Information Resources Management (CONF-IRM), Ciudad del
Cabo, Sudáfrica.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 185
Key words: Strategy, inclusion,
digital divide, Peru, Korea.
ABSTRACT
Information technologies have become catalysts
of the economy, especially during the pandemic.
Developing countries have been lagging behind
developed ones because of their inequal access
in terms of infrastructure, use, and skills needed
to benet from these technologies. Governments
should establish strategies to reduce this gap and
achieve the digital inclusion of their citizens.
This study analyzes the current status of the
digital divide of Peru, and assesses the policies
established by the Republic of Korea to reduce this
gap. Korea was chosen as benchmark because it is
one of the leading countries in technology. Results
highlight the complex nature of this phenomenon,
and provide the Peruvian government with
recommendations based on the best Korean
practices.
1. Introducción
El internet es un catalizador de la economía pues facilita la provisión de
servicios de valor agregado. A nales del siglo pasado, empezó a surgir una
“nueva economía” debido al desarrollo de las tecnologías de información
y comunicación (TIC) (Freeman, 2001). Estas tecnologías han cambiado
la forma en que trabajamos y vivimos. Sin embargo, si no se promueven
adecuadamente estas mismas pueden actuar como una fuente de exclusión,
como se evidenció durante la pandemia del COVID-19 entre quienes tenían
y quienes carecían de acceso a las TIC (Zheng & Walsham, 2021). Esta brecha,
conocida como brecha digital, representa un desafío para los gobiernos
(Jamil, 2021).
Dada su importancia, la brecha digital y su impacto económico han sido
estudiados en varios niveles. A nivel individual, la literatura se ha centrado
en los antecedentes del uso de internet habiendo identicado, entre ellos,
factores demográcos como el nivel de ingresos del usuario (ej., Livingstone
& Helsper, 2007; Peter & Valkenburg, 2006; van Deursen & van Dijk, 2014;
Venkatesh & Sykes, 2013; Vigdor et al., 2014). Por su parte, a nivel de país,
Chinn y Fairlie (2007) encontraron que esta brecha está correlacionada con
Especial
186 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
las diferencias de ingresos entre países. A este mismo nivel, otros estudios
como el de Goldfarb y Prince (2008) y Brandtzæg et al. (2011) identicaron
patrones de uso de internet, mientras que Barzila-Nahon (2006) y van
Dijk (2006) se centraron en medir esta brecha. Estudios más recientes, se
enfocan en tecnologías más especícas como las llamadas “tecnologías
verdes”, y su impacto en la sostenibilidad ambiental.
A pesar de la importancia de estos hallazgos, aún faltan pautas sobre las
mejores prácticas que puedan ayudar a los países en vías de desarrollo a
cerrar esta brecha. El presente artículo tiene como objetivo proporcionar
un conjunto de potenciales estrategias derivadas de la experiencia de la
República de Corea (en adelante Corea), país líder en tecnología.
2. Marco conceptual
2.1. La brecha digital
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
dene a la “brecha digital” como la diferencia en términos de acceso y uso
de TIC a nivel individual, organizacional o global (OECD, 2001). A nivel
individual (ej., Rice & Katz, 2003), se hace referencia a la brecha entre
personas; a nivel organizacional (ej., Forman et al., 2005), se hace referencia
a la brecha entre empresas; y a nivel global (ej., Chinn & Fairlie, 2007), se
hace referencia a la brecha entre países. Además, la Unión Internacional
de Telecomunicaciones (UIT) sugiere que esta brecha está compuesta por
tres dimensiones: acceso, que se reere a la infraestructura; uso, que se
reere a la generación de valor; y habilidades, que se reere a la capacidad
para hacer uso de las TIC (UIT, 2018). El presente artículo se circunscribe al
nivel global y al servicio de internet jo, pero analiza las tres dimensiones
de desigualdad entre los países.
2.2. Países objetivo: Perú y Corea
Perú es un país en vías de desarrollo ubicado en América del Sur, con una
población estimada de 32 millones de personas y un producto bruto interno
(PBI) per cápita de US$ 12 500 en 2021 (CIA, s.f.). Perú tiene una de las tasas de
penetración de internet jo más bajas de la región, donde sólo el 28,2% de los
hogares tenía conexión para el 2017, comparado con el 68,3% del continente
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 187
americano (UIT, 2018). Por otro lado, Corea es un país asiático que fue uno
de los países más pobres del mundo después de la Guerra de Corea en 1960,
cuando tenía un ingreso per cápita inferior a US$ 100 (UIT, 2003). Al adoptar
estrategias adecuadas, este país logró un rápido desarrollo. Por ejemplo,
en 2012, lideró el mundo en términos de internet con cerca del 97,4% de los
hogares con este servicio (UIT, 2013). Asimismo, ese mismo año, este país
alcanzó un PBI per cápita de US$ 25 467 (Banco Mundial, s.f.). A la fecha,
Corea cuenta con el 99,9% de sus hogares conectados a internet y un PBI
per cápita de US$ 44 200 en 2021 (CIA, s.f.). Por lo tanto, el caso de Corea
nos permitirá ver un proceso de transformación eciente en términos de
adopción tecnológica.
La Figura 1 resume el marco conceptual propuesto.
Figura 1.
Marco conceptual
3. Metodología
3.1. Medición de la brecha digital
Este estudio se centró en el índice de desarrollo de las TIC (IDI, por sus
siglas en inglés) para acceso, uso, y habilidades. Los indicadores que van
Especial
188 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
del 0 al 10 han sido ampliamente utilizados por la UIT para medir las tres
dimensiones de la brecha digital (UIT, 2018).
3.2. Recopilación y análisis de datos
Se utilizaron fuentes secundarias de la siguiente manera: website de la UIT,
websites ociales de ambos países; así como otras fuentes como informes
ociales y estudios académicos.
El estado actual de internet fijo se analizó a través de estadísticas
descriptivas, mientras que la tendencia de la brecha entre países se analizó
utilizando el método Orbicom propuesto por la UIT (ver Orbicom, 2003).
Finalmente, se utilizó la metodología de caso de estudio para identicar
las mejores prácticas de Corea.
4. Resultados
4.1. Análisis de la brecha digital
Se realizó un análisis longitudinal y transversal entre ambos países de 2007
a 2017. Todos los datos han sido recopilados de informes de la UIT (UIT,
2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017). En términos de acceso,
la Figura 2a muestra que este indicador está aumentando con el tiempo,
pero con una velocidad de crecimiento baja. Asimismo, es claro que el Perú
está detrás de Corea con un valor IDI de 4,90 y 8,85 respectivamente. Por
otro lado, la Figura 2b muestra que la brecha se ha reducido.
Figura 2.
Acceso IDI
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 189
Las Figuras 3a y 3b describen el uso con una tendencia similar a la de acceso.
Sin embargo, las diferencias entre países parecen ser considerables, siendo
que Corea está por delante de Perú con un IDI de 8,71 y 3,96 respectivamente.
Estas cifras sugieren que la brecha entre países también se ha reducido.
Figura 3.
Uso IDI
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones
Finalmente, la Figura 4a muestra que la tendencia en habilidades es
estable y que las diferencias entre países no son altas. Sin embargo, el
Perú también está detrás de Corea en esta dimensión, con valores de 9,15
y 6,54, respectivamente. Además, preocupa que esta brecha ha aumentado
ligeramente en el tiempo (Figura 4b).
Figura 4.
Habilidades IDI
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones
Especial
190 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
4.2. Mejores prácticas de Corea
El gobierno coreano implementó planes con visión a largo plazo y con
un enfoque incremental. Después de los primeros esfuerzos para la
computarización del gobierno, el primer plan se denominó National Basic
Information System (NBIS) y duró de 1987 a 1996. Luego puso en marcha el
Korea Information Infrastructure (KII) Initiative, de 1995 a 2005. En tercer
lugar, Cyber Korea 21 – Egovernment Initiatives abarcó de 1998 a 2002. En el
2002 se lanzó E-Korea Vision 2006, que más adelante fue renombrado como
Broadband IT Korea Vision 2007, que duró hasta 2006. Luego implementó
U-Korea, a partir de 2006. A continuación, se detallan únicamente las
estrategias más relevantes del proceso coreano.
4.2.1. Acceso
En 1994, la empresa KT fue la primera en lanzar el servicio de internet
utilizando la tecnología ISDN
1
. Para 1995, este servicio alcanzó apenas el 1%
de penetración (UIT, 2003). En ese momento, el gobierno coreano reconoció
la existencia de brechas entre las áreas urbanas y rurales y, considerando
que la mayoría de las personas que vivían en áreas rurales se dedicaban
a actividades agrícolas y pesqueras, se comenzó a brindar conexiones
gratuitas a internet en estas áreas.
En 1998, la empresa Thrunet lanzó su servicio de internet de banda ancha
utilizando la tecnología de cable módem, el cual impactó en el dinamismo
del mercado e incentivó al gobierno a contribuir con el despliegue de
infraestructura tecnológica. De esta manera, Corea lanzó la iniciativa KII.
Esta iniciativa reunió a los sectores público, privado y de innovación y
desarrollo (I+D) con el objetivo de construir una red troncal de alta velocidad
a nivel nacional. Esta iniciativa se dividió en: i) KII gobierno, desplegada para
brindar servicio a las instituciones gubernamentales, institutos educativos
y centros de investigación, ii) KII pública, desplegada por los proveedores
para los usuarios nales, y KII Testbed, implementada para investigar futuras
tecnologías.
Como resultado, la proporción de hogares coreanos con acceso a internet
alcanzó un 70,20% (UIT, 2009) en 2002, siendo mayor que el promedio
de los países desarrollados en ese momento (UIT, 2003). La economía
también había mejorado, alcanzando un PBI per cápita de US$ 12 094 (Banco
Mundial, s.f.). En 1999, las empresas Hanaro y KT ingresaron al mercado de
banda ancha utilizando tecnología ADSL
2
. Este entorno multiplataforma
mejoró la competencia y redujo los precios (UIT, 2013). Al mismo tiempo,
se aprovechó la infraestructura existente en casi 3000 lugares públicos
para ofrecer acceso gratuito a internet.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 191
4.2.2. Uso
El gobierno y comercio electrónico, y la educación virtual fueron los pilares
que impulsaron el uso de internet en Corea. En 1987, el gobierno lanzó el
Sistema Nacional de Información Administrativa (NAIS), un portal que
incluía servicios gubernamentales clave en administración, defensa,
seguridad, nanzas, educación e investigación a través de la asociación entre
los sectores público y privado. Esta estrategia permitió que las personas
de las zonas rurales accedieran a los servicios del gobierno. En cuanto a la
educación virtual, Edutopia se lanzó en 1995 para brindar una educación
de alta calidad. Esta iniciativa se complementó con: i) EDUNET, que se
lanzó en 1996 para entregar información a estudiantes, docentes y padres
de familia, y ii) el Servicio de Información de Investigación y Educación
Coreana (KERIS), lanzado en 1999 para producir material educativo digital.
Finalmente, la Ley de Firma Digital de 1999 y el Plan General de Fomento del
Comercio Electrónico de 2000 fueron los primeros pasos para el desarrollo
del comercio electrónico.
4.2.3. Habilidades
Durante 1960-1987, Corea fue consciente del cambio hacia una sociedad
basada en el conocimiento, por lo que fundó tres centros de I+D: i) el
Instituto de Ciencia y Tecnología de Corea (KIST), ii) el Instituto Avanzado de
Ciencia y Tecnología de Corea (KAIST), y iii) el Instituto de Investigaciones
en Electrónica y Telecomunicaciones (ETRI). Algunas de estas iniciativas se
dieron con apoyo de Estados Unidos, ya sea de forma directa o indirecta a
través de la creación de recursos humanos especializados. Para la formación
de capacidades en zonas rurales, el gobierno brindó capacitación a estos
pobladores a través de las Administraciones de Desarrollo Rural (RDA). Estas
sesiones de capacitación fueron impulsadas con la difusión de tecnologías
de banda ancha. Para 1998, la capacitación se extendió a estudiantes de
escasos recursos, militares, ancianos, amas de casa y presos (Im, 2002).
4.2.4. Iniciativas más recientes
Una política más reciente es la de New Deal de 2020, con la cual el gobierno
coreano planea recuperarse de los efectos negativos de la pandemia y
posicionarse como una economía líder. Esta visión no sólo incluye una
dimensión digital, sino también una ecológica y humana que buscan
posicionar a Corea a la vanguardia en temas de innovación digital, pero
de una forma sostenible con el medio ambiente. En cuanto a la dimensión
digital, esta visión se centra en el despliegue de nuevos servicios haciendo
uso de información y tecnologías emergentes como la inteligencia articial
y la red 5G (Ministerio Coreano de Economía y Finanzas, s.f.).
Especial
192 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
5. Discusión
El análisis evidencia que la tasa de crecimiento diere de un país a otro y
de una dimensión a otra. Aunque el Perú ha mejorado, aún se encuentra
rezagado en términos de acceso. En cuanto al uso, si bien la brecha se ha
reducido, las diferencias aún son considerables. En términos de habilidades,
las diferencias son pequeñas, pero en lugar de disminuir, esta brecha ha
aumentado ligeramente.
Sobre las mejores prácticas, se observa que Corea apoyó rmemente la
inclusión de las TIC en varios campos del país. Brindaron capacitación
gratuita para desarrollar capacidades. Esta estrategia se complementó
con programas de educación virtual, que es un factor clave para incentivar
el uso de internet. Estos hallazgos resaltan la naturaleza recursiva de la
relación entre educación y TIC: la educación reduce la brecha digital y el
mejor uso de las TIC mejora la educación.
Un segundo hallazgo es que los gobiernos pueden aprovechar la
infraestructura existente (ej., ocinas de correos, hospitales). Los resultados
muestran que esta estrategia jugó un papel en la reducción de la brecha
digital porque permitió el acceso a internet a personas de bajos ingresos.
En tercer lugar, es importante identicar a las personas que enfrentan el
problema, como los habitantes rurales. Otro hallazgo importante es que
la cooperación juega un papel fundamental, por lo que la mayoría de las
organizaciones mencionadas se crearon como una asociación de los sectores
público, privado y académico (Frieden, 2005).
Al mismo tiempo, los mecanismos de mercado son importantes. Por un lado,
los gobiernos deben participar activamente en la atracción de demanda
de estos servicios y, por otro lado, deben impulsar la oferta aumentando
la infraestructura disponible. Se espera que estas estrategias reduzcan el
costo de acceso.
Finalmente, se evidencia que el gobierno electrónico, la educación virtual y
el comercio electrónico son factores importantes para aumentar el uso de
internet. De hecho, investigaciones previas sugieren que el uso de internet
está relacionado con estos servicios (Anderson & Tracey, 2001; Selwyn et
al., 2005). La Figura 5 resume estos hallazgos.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 193
Figura 5.
Principales hallazgos
En consecuencia, se sugiere que el Perú aproveche la infraestructura
desplegada en cabinas públicas, que son aún populares en el país, para
utilizarlas como un servicio tercerizado para las escuelas, por ejemplo.
Esta estrategia puede ser especialmente importante en zonas rurales
donde la brecha es más notoria. Perú también podría regular de forma
más activa el mercado de internet. En Corea, por ejemplo, la Comisión de
Comunicaciones de Corea (KCC) juega un rol importante en la regulación
de precios en el mercado coreano. Asimismo, se espera que la red dorsal
que se está desplegando facilite la provisión de internet a nivel nacional.
Este nanciamiento se puede extender a otros operadores a n de que
implementen infraestructura en áreas rurales que no sean de interés desde
un punto de vista comercial.
Por otro lado, el Perú debe comprometerse con el gobierno electrónico,
con la educación virtual y con el comercio electrónico como pilares de
esta transformación. Al centrarse en estas áreas, el gobierno peruano no
sólo podrá incentivar el uso de internet, sino también brindar las mismas
oportunidades a quienes viven en áreas alejadas. Perú puede aprovechar
sus buenas relaciones con Corea para establecer cooperación en esta área.
En 2021, por ejemplo, se inauguró el Centro de Cooperación en Gobierno y
Transformación Digital Perú-Corea, dentro de la Presidencia del Consejo
de Ministros (PCM) con el n de acelerar la inclusión digital de los peruanos
(Presidencia del Consejo de Ministros, 2021). Este es un primer hito en
la cooperación entre ambos países que se enfoca principalmente en la
propuesta de desarrollo del gobierno electrónico. Sería recomendable que
Especial
194 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
el Perú establezca una política a largo plazo que permita la continuidad de
esta cooperación y la implementación de las propuestas planteadas.
En cuanto al comercio electrónico, se debe reconocer el rol catalizador de la
pandemia. Reportes evidencian nuevos hábitos de compra y el crecimiento
de canales digitales (Cámara Peruana de Comercio Electrónico, 2021). Una
recomendación sería que se facilite el uso de billeteras digitales en servicios
masivos a n de incentivar el uso de estas tecnologías. En lo que respecta a
la educación virtual, la pandemia ha evidenciado las debilidades en temas
de infraestructura del país. Por ejemplo, se reporta que el 3% de alumnos
matriculados interrumpieron sus estudios en el año 2020 por, entre otras
cosas, la falta de conectividad (Ministerio de Educación del Perú, 2022).
En tal sentido, es importante primero implementar las recomendaciones
previas para la provisión de acceso, lo cual representa la primera brecha
digital del país.
Finalmente, dada la relación recursiva entre la educación y el uso de las TIC,
se sugiere que ambos factores deben estar presentes en las estrategias del
país. Sin embargo, la inversión en educación es aún baja, representando tan
sólo el 3,98% del PBI nacional en 2021 (The Gobal Economy, s.f.). Otro punto
importante es incluir cursos de informática en los colegios con carácter
obligatorio. En este aspecto, se puede incentivar a alumnos de universidades
a brindar apoyo para capacitar a las personas que lo necesitan, como un
servicio obligatorio dentro de su plan de estudios (una política similar fue
implementada por Corea).
REFERENCIAS
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NOTAS
1 Red digital de servicios integrados (ISDN, por sus siglas en inglés), es una tecnología
para la transmisión de voz y datos a través del servicio de telefonía a bajas velocidades.
2 Línea de abonado digital asimétrica (ADSL, por sus siglas en inglés) es una tecnología
que permite el envío de datos a través de la línea telefónica convencional, cuya
principal característica es que la velocidad de subida es menor a la velocidad de
bajada.
Especial
198 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Opportunity for cooperation as a digital
government partner on the 60th anniversary
of diplomatic ties between Korea and Peru
Dr. Sang-Chul SHIN
PhD in computer science. Studied computer science at
the Korea Advanced Institute of Science and Technology
(KAIST). Co-director of the Peru-Korea National
Center for Cooperation in Government and Digital
Transformation. Participated in national projects of
information infrastructure, smart cities, e-government,
among others, in the "National Information Society
Agency" (NIA) and the "National IT Industry Promotion
Agency" (NIPA) of the Republic of Korea.
Key words: e-Government,
d-Government, Digital
Government, Digital
Governance, Digital
Transformation, DGCC.
ABSTRACT
Korea and Peru celebrated their 60th anniversary
in 2023, following the establishment of diplomatic
ties in 1963. With the advent of the digital age,
cooperation in the eld of digital governance has
become crucial, and both countries recognize
the need for further collaboration despite
having already experienced various digital
innovations. Based on Korea's advanced digital
government system and Peru's commitment to
government innovation and digital transformation,
cooperation has been strengthened by sharing
each other's experiences and know-how through
DGCC. Through proposals in the eld of digital
infrastructure and digital governance, the two
countries will be able to move forward as partners
with continuous cooperation and create a better
future.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 199
Palabras clave: gobierno
electrónico, gobierno
digital, gobernanza digital,
transformación digital, DGCC.
1. Introduction
Since establishing diplomatic relations on April 1st, 1963, Korea and Peru are
celebrating their 60th anniversary in 2023, marking an important milestone
in their long history and cultural exchange. In particular, with the advent of
the digital era, cooperation in the eld of digital government has become
increasingly important.
Digital government aims to enhance the transparency, eciency, and
participation of public services through information and communication
technologies. The development of digital technology can contribute to
improving national competitiveness and citizens' quality of life.
Korea and Peru have built continuous cooperation for 60 years since the
establishment of diplomatic relations. Now, both countries can create
better outcomes by sharing each other's experiences and knowledge.
Accordingly, this paper aims to analyze and propose ways in which Korea and
Peru can cooperate in the eld of digital government and the necessity of
RESUMEN
“El Perú y la República de Corea celebran su 60°
aniversario en 2023, tras el establecimiento de
relaciones diplomáticas en 1963. Con la llegada
de la era digital, la cooperación en el campo
de la gobernanza digital se ha vuelto crucial.
Más allá de las innovaciones digitales que han
experimentado, ambos países reconocen la
necesidad de una mayor colaboración. Tomando en
cuenta el avanzado sistema de gobierno digital de
Corea y el compromiso del Perú con la innovación
gubernamental y la transformación digital, la
cooperación entre ambos países se ha fortalecido
al compartir experiencias y conocimientos a través
del Centro Nacional de Cooperación en Innovación
y Transformación Digital Perú-Corea. Mediante
propuestas en el campo de la infraestructura y la
gobernanza digital, los dos países podrán avanzar
como socios con cooperación continua y crear un
futuro mejor”.
Especial
200 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
such cooperation, promoting continuous cooperation in digital government
between the two countries.
2. The status of digital government
in Peru
2.1 The current status of ICT in Peru
Due to its continental size and mountainous terrain, Peru faces challenges
in establishing telecommunications infrastructure.
In ITU's real-time dash board, Peru's Percentage of population using the
Internet is 71% as of 2021, and in the case of xed broadband, Households
with Internet access at home (2021) is 49%, Total fixed broadband
subscriptions (2021) is 3,013,195 people
1
. Regionally, a digital divide still
exists between major cities (84% in the city of Lima) and rural areas (46.8%),
according to the 2022 Peruvian Statistical Institute (INEI)
2
.
Mobile Internet access is rather high, with Population covered by a mobile-
cellular network (2021) at 89%. As of March 2023, Peru's mobile Internet
speed measured an average download speed of 18.01 Mbps and upload
speed of 12.47 Mbps, ranking it 111th out of 178 countries (International
Institute for Management Development).
For reference, as of March 2023, xed broadband's average download speed
was 78.31 Mbps and upload speed was measured at 37.81 Mbps, ranking 54th.
It is worth noting that the Global Competitiveness Index (GCI) announced
by the World Economic Forum in 2022 ranked 65th out of 140 countries but
ranked 97th in terms of Internet infrastructure.
It also ranked 86th out of 194 countries surveyed in the Global Cyber
Security Index (GCI) evaluated by the ITU.
2.2. The Status of Peru's Digital Government
The development of e-government in Peru has made signicant progress
over the past 20 years, starting in the early 2000s.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 201
2.2.1. Law/Governance
Peru established the Administrative Procedure Law in 2001 and Approved
the Information Society Development Plan in Peru in 2006
3,4
. Then, in
2013, the e-Government Policy 2013-2017 was enacted
5
. In addition, the
Administrative Procedure Simplication Act in 2016 and the Electronic
Document Act in 2017 were enacted.
E-Government actually started as an organization called ONGEI (Ocina
Nacional de Gobierno Electrónico e Informática) in 2003, but each ministry
had already started before that.
ONGEI was renamed ‘Secretaría de Gobierno Digital’ (SEGDI) in 2017 in
accordance with ‘the Regulations on the Organization and Functions of
the Prime Minister's Oce’. SEGDI replaced the category of e-Government
with digital government, and moved from the previous administration to a
department of the Prime Minister's Oce, but was elevated to a secretariat
at the level of a deputy minister on par with ministries. However, there was
no autonomy or political authority.
Full-edged digital government began in 2018 when the Digital Government
Act (D1412) and the Act on Opening Public Data were enacted
6
.
In addition, in 2020, the Act for the Establishment of the Digital Trust
Framework and Digital Transformation System (006/007-2020) took eect,
and ‘the regulation for establishing a national digital transformation system’
was announced
7, 8
.
In September 2021, the government's digital transformation function,
including the private sector, was added and renamed from SEGDI to
‘Secretaría de Gobierno y Transformación Digital’ (SGTD). Its main missions
are almost the same as SEGDI, and it is dedicated to i) planning, establishing
and operating national strategies (AI, digital transformation, cyber security,
digital certication), ii) improving digital inclusion and accessibility, and
iii) international cooperation.
In 2022, Peru's 'PNIC 2025 (National Plan for Building Sustainable
Infrastructure for Competitiveness)' was presented.
2.2.2. Plans/Policy
The Peruvian digital agenda (ADP) in 2006 and ADP 2.0 in 2011 were the
beginnings of Peru's e-government plan.
Especial
202 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
In May 2011, the government announced the Broadband Development
Plan (NBP) to enhance the IT infrastructure network as a universal service,
setting a target of 4 million broadband line installations nationwide and a
broadband penetration rate of 12.7% by 2016.
In 2013, the ‘National Development Strategy – Public Administration Sector
2013-2016’ was established and implemented, and administrative document
sharing and digital signatures and certications were established.
In 2016, by announcing a digital strategic plan called ‘Digital Peru 2021’,
national digital transformation began to be promoted.
Since 2018, when the Digital Government Act was enacted, digital
government plans have been established, adjusted, and implemented by the
country and each ministry every three years. Currently, ‘Digital Government
2021-2023’ is being promoted, and 4 portfolios, including digital technology
and human resources, and 15 digital transformation strategic tasks (PETDs)
are being promoted.
In July 2021, the 'Digital Government Vision 2021-2025' plan was announced,
further accelerating the digital transformation, and also recently announced
the 'Digital Service and Trust Service Framework'.
2.2.3. Peru's Achievements and Signicance in Digi-
tal Governance
1) Achievements
In the 2022 UN e-Government Development Index (EGDI) ranking, Peru
ranked 59th out of 193 countries, a 12-rank increase from 2020. In particular,
the e-Participation Index (EPART) rose to 22nd place, ranking second in
Latin America after Brazil, and received high marks for the diversity and
convenience of digital services, as well as the ease of online participation.
Additionally, on November 10, 2022, Peru was elected as the new chair
country of RED GEALC, the Latin American e-government network.
These improved achievements show that the Peruvian government is
continuing its digital government eorts. By further developing the
e-government system and accelerating the transition to digital government,
people's administrative tasks are being processed more eciently.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 203
2) Signicance
The achievements made by the Peruvian government can be viewed as
having the following signicance: First, by processing work electronically,
the speed of work processing has increased and human errors have
decreased, greatly improving the eciency and accuracy of work. Second,
by introducing a digital government system, citizens are able to more easily
access a variety of public services. Third, the transparency and reliability of
both public and private services have greatly improved, increasing citizens'
trust in online services. Fourth, cost savings resulting from the introduction
of digital technology are being realized not only by the government, but
also by the private sector.
3. Case study of digital government
collaboration between Korea and
Peru
3.1. Establishment and Operation of Korea-Peru
Digital Government Cooperation Center
The Korea-Peru Digital Government Cooperation Center (DGCC) was
established to strengthen cooperation between the two countries in the
eld of digital government.
The center was launched in September 2017 by a MoU between the Ministry
of Internal and Security of the Republic of Korea and the Oce of the Prime
Minister of Peru.
They jointly invested $1 million each for three years, and designated the
Korea Information Society Agency (NIA) and Peru's Secretariat of Digital
Government Transformation (SGTD) as the leading agencies and agreed
to operate them jointly.
As of 2023, the center is in its second extension and includes the following
activities:
• Discovery and promotion of cooperative projects in the eld of digital
government
Especial
204 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
• Exchange and share digital technology and know-how
• Establishment and cooperation of digital government policies and
strategies
• Digital government education and human resources exchange
Following the successful operation of the center over the past six years,
an agreement was considered to extend the operation of the center for
an additional three years from 2024, and as of April 2023, Korea's ocial
ODA process is underway. Therefore, it is expected that eorts to achieve
development and growth in digital government will continue from next year.
Currently, DGCC are installed and operating in the following 9 countries
around the world: Peru, Uzbekistan, Serbia, Laos, Costa Rica, Tunisia,
Indonesia, Cambodia and Paraguay.
3.2. Implementation of the Korea-Peru Joint Digital
Government Cooperation Project
The two countries have launched the "Korea-Peru Digital Cooperation
Project" to enhance cooperation in the eld of digital government by
DGCC. The goal of these projects is to strengthen Peru's digital government
capabilities through Korea's experience and technology, and includes
various projects to promote digitization across Peru's administration.
Various projects that have been carried out since the establishment of the
DGCC are listed in Table 1 below.
Table 1.
List of Korea-Peru Digital Cooperation Projects
Year Project List
2017 • Feasibility Study of e-Document Management
• BPR/ISP for administrative work management
• A master plan for Local Informatization
2018 • Enterprise Architecture introduction
• Administrative information sharing system and designing
an e-Document sharing platform
• A Smart city-based urban integrated control system
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 205
2019 • Feasibility study of the Peru National Data Center
• Capacity building programs for public ocials in Peru
2021 • Roadmap for the establishment of AI-based civil complaint
system for the visually impaired
• Master plan for AI-based customized individual education
system
2022 • BPR/ISP for digital transformation of public services
• Consulting on introducing the Open Cloud Infrastructure
into the document management system
• Invitational program to Korea
2023 • Feasibility study of Digital ID introduction
• A migration strategy to PNGD based on PaaS-TA
• Invitational training to Korea and holding a forum
Source: National Information Society Agency
3.3. Enhancement of Capabilities in Korea-Peru
Digital Government
3.3.1. Forum
A number of seminars and workshops were held to strengthen the capacity
for digital government. The Korea-Peru Digital Government Cooperation
Center organized seminars and workshops aimed at enhancing the capacity
for digital government among Peruvian government ocials every year.
The project played a signicant role in helping high-level ocials in the
Peruvian government to acquire the latest trends and technologies in the
eld of digital government and to strengthen the capacity.
3.3.2. Invitation program to Korea
To enhance the professionalism and competitiveness of Peruvian
government ocials, a program is held annually in Korea that invites 5-6
ocials to experience advanced technology and the current status of
Korea's digital government. The program consists of basic lectures, eld
trips, and corporate cooperation.
Especial
206 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
3.4. Results and Lessons Learned from Collaboration
Korea and Peru are promoting mutual development through systematic
and continuous cooperation in the eld of digital government. The key
achievements are as follows:
1) The establishment of hardware-based infrastructure
By implementing roadmaps and master plan projects such as the National
Data Center (2019), BPR/ISP for administrative work management (2017),
and Administrative Information Sharing (2018), there has been a seed
role in the upgrade of PIDE (Inter-Ministry Information Sharing) and the
construction of PNGD (Digital Government Platform) and duplicated data
centers.
2) Implementation of software-based infrastructure
Through projects such as Enterprise Architecture (2018), Administrative
Work Management (2018), e-Document Management (2017), and Open
Cloud Infrastructure (2022), the cloud-based digital government framework
has been completed. Various public services can be loaded onto these bases,
enabling more convenient and diverse services for citizens.
3) Sustainable provision of public services based on digital transformation
By carrying out projects such as BPR/ISP for digital transformation (2022),
a migration strategy to PNGD (2023), EA (2018), AI-based services (2021),
and Digital ID (2023), a foundation has been laid for various and sustainable
public services to be applied to cloud systems based on IaaS and PaaS.
In conclusion, these are three key lessons learned from these collaboration
cases.
The collaboration strategy of the Korea-Peru DGCC has been promoted
in three stages. The center of the first stage was hardware-based
infrastructure, the second center was software-based subsystem, and the
third center from next year will focus on the digital transformation of public
services.
As a result of the rst stage collaboration, PNGD, PIDE, data centers,
and more have been implemented. In the second stage, PaaS-based
eGovernment framework, integrated document management system,
National Cyber Security Center, EA, BPR/ISP, and more have been prepared
on these infrastructures.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 207
From 2024, Peru's public services will be able to accelerate their digital
transformation on a well-designed hardware and software-based
infrastructures.
4. Cooperation idea of digital
government of the two countries
Both Korea and Peru have achieved signicant progress in the eld of digital
government in recent years. Therefore, the two countries can build a better
digital government by sharing their experiences and strengthening mutual
cooperation.
Accordingly, the following suggestions are proposed:
1) Strengthen exchange and sharing programs to enhance capacity
Programs for mutual exchange and cooperation among experts in
relevant elds, such as government agencies and universities in both
countries, are necessary. By sharing the achievements and problems
of each country and providing advice and knowledge on each other's
issues, problem-solving is possible. In addition, providing education
and training programs to experts in the relevant elds in each country
can strengthen their capabilities in digital government.
2) Share innovative ideas and technologies and pursue joint projects
Korea and Peru should foster an innovative ecosystem by actively
adopting innovative technologies and embracing the diverse
experiences of Korea. Both countries need to overcome the problems
facing their rapidly changing societies and nations by incorporating ICT
technologies. Eorts must be made to actively introduce and apply new
technologies such as IoT and big data. Korea and Peru can collaborate
on cooperative projects in areas of mutual interest, focusing on utilizing
new technologies and discovering and improving new business models
and services.
3) Expansion of Digital Infrastructure
Just as a healthy body requires smooth blood ow, a country's system
also needs fast logistics ow. In order for Peru to become a leading
country in the digital economy, it must rst improve its current Internet
speed and reduce the digital divide between urban and rural areas by 10
Especial
208 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
to 100 times. Korea possesses world-class technology and experience
in this eld, so the two countries can work together to quickly expand
their infrastructure. It is important to remember that as Internet speed
increases, so does the risk of cyber threats. Therefore, systematic
preparation, response, and international cooperation in the eld of
cybersecurity and information protection are also crucial.
4) Improving Local Informatization and Digital Divide
The gap between urban and rural areas, deserts, and jungle regions in
terms of information technology is still signicant, with rural areas
having slow Internet environments and paper-based work processes.
In Korea, the sharing and cooperation of information between urban
and local governments are tightly designed and operated. The Korea
Local Information Research & Development Institute (KLID) was
established to support this eort
9
. Cooperation with KLID is always
possible. By overcoming the geographical distance between urban and
rural areas and promoting local cooperation, digital government can
be accelerated even further.
5) Promotion of digital governance improvement and introduction of
national project management methodology
Improvement of governance is also necessary for consistent
implementation of digital government policies. The SGTD responsible
for this should be reorganized into a separate dedicated organization
and reinforced with specialized personnel to match the national
competitiveness level.
Introduction of governance design and project management
methodology that can systematically manage the Plan-Do-See process
is also needed.
The duties specied by law, and the corresponding responsibilities and
authorities, should be given. In order for inter-ministerial information
sharing and linkage to function smoothly, individual actions by
ministries should be avoided, and if violated, budget allocation should
be discontinued, and discipline should be enforced through audits.
Of course, basic planning and direction setting should be properly
established to be a model. To do this, the new dedicated digital
government organization should function as a think tank for the
country's ICT eld, and be supported by specialized personnel and
budget.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 209
5. Conclusion
Both Korea and Peru recognize the importance of the rapidly changing
digital economy and digital government. Both countries have already
experienced various digital innovations and have overcome many
diculties. In this paper, the achievements of Korea and Peru in building
digital infrastructure and key frameworks in the eld of digital government
are listed, and ways to continue as constant partners in various service and
software sectors are suggested.
Based on Korea's advanced digital government system and Peru's eorts to
promote government innovation and transparency, the two countries can
share their experiences and expertise and strengthen their cooperation.
In particular, synergies can be expected in new areas such as articial
intelligence, blockchain, digital ID based on the Internet of Things, smart
cities, cybersecurity, and the establishment of a national communication
network and digital transformation of various public services. Sharing and
supporting experiences with these digital technologies and services will
be benecial for both countries.
Finally, to strengthen this cooperation, strong cooperation and coordination
between the two governments are necessary. To this end, each country
needs to revise its digital governance and consider political and economic
support measures between the two countries.
Through these measures, Korea and Peru can become constant partners
in the eld of digital government. In the era of the digital economy, we
hope that Korea and Peru, the representative countries of Asia and Latin
America, will work together and lead the world's digital innovation, creating
a better future.
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World Economy Forum. https://www3.weforum.org/docs/WEF_
TheGlobalCompetitivenessReport2020.pdf
NOTES
1 Digital Development Dashboard (https://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/
Dashboards/Pages/Digital-Development.aspx).
2 Instituto Nacional de Estadística e Informática (https://www.gob.pe/inei).
3 Ley del Procedimiento Administrativo General.
4 Decreto Supremo 031-2006-PCM.
5 Decreto Supremo 081-2013-PCM.
6 Decreto Legislativo 1412.
7 Decreto Supremo 006-2020-IN.
8 Decreto de Urgencia 007-2020.
9 Korea Local Information Research & Development Institute (https://www.klid.or.kr/
eng/engOpen.do).
Especial
212 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Corea y su convergencia con el Perú
Joshua Curay Ferrer
Primer secretario en el Servicio Diplomático de la
República del Perú. Magíster en Ciencias Políticas
Europeas e Integración Social por la Universidad Libre
de Bruselas (VUB). Cuenta con diversas publicaciones,
entre ellas, el libro “Los intereses nacionales de
la República de Corea y su relación con el Perú”.
Actualmente, presta servicios como funcionario
destacado en la Ocina de Protocolo del Despacho
Presidencial.
Palabras clave: intereses
nacionales, Corea, Perú,
identidad nacional,
convergencia, asociación
estratégica, desarrollo
económico.
RESUMEN
El artículo propone, por un lado, dos etapas
para explicar la evolución de Corea como actor
internacional: i) cohesión interna y ii) proyección
al exterior; y, por otro lado —a partir del análisis
de la convergencia de intereses— su naturaleza
como socio estratégico del Perú. En la etapa de
cohesión interna se describe y explica los factores
que fundamentan al Estado moderno y como
potencia media actual: i) la identidad nacional, ii) la
política de gobierno, iii) la cultura empresarial, y iv)
la población. En la etapa de proyección al exterior se
explica la transición de Corea como potencia media
con importantes capacidades internas, dese el n
de la Guerra Fría, hasta convertirse en una potencia
media consolidada con plena proyección de sus
intereses nacionales, durante las dos primeras
décadas del siglo XXI. Finalmente, se analiza la
convergencia de los intereses nacionales de Corea
con los intereses del Perú, dando a conocer la
naturaleza socio-estratégica del primero, así como
la gran oportunidad que signica esta asociación
para nuestro país.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 213
Key words: national interests,
Korea, Peru, national identity,
convergence, strategic
association, economic
development.
ABSTRACT
The article states, on the one hand, two stages
which explain the evolution of Korea as an
international actor: i) internal cohesion and ii)
external projection; and, on the other hand —by
the analysis of the convergence of national
interests — the nature of Korea as a strategic
partner of Peru. In the internal cohesion stage,
the factors that underlie the modern State
and current middle power are described and
explained: i) national identity, ii) government
policy, iii) business culture, and iv) the population.
The external projection stage explains the
transition of Korea as a middle power with
important internal capabilities, since the end of
the Cold War, to becoming a consolidated middle
power with full projection of its national interests,
during the rst two decades of the XXI century.
Finally, the convergence of the national interests
of Korea and Peru is analyzed, revealing their
strategic partnership and the great opportunity
it represents for Peru.
La República de Corea (en adelante, Corea) es un país cuya evolución lo ha llevado a
la palestra desde cualquier tipo de análisis. Su inspiradora historia de independencia,
ubicación como epicentro de enfrentamiento ideológico, crecimiento económico,
fortalecimiento institucional y, recientemente, proyección internacional, hacen
de Corea un “tigre del Asia”, así como nuestros propios logros hacen del Perú un
“jaguar de América Latina”. En el marco de los 60 años de relación bilateral, este
artículo propone, por un lado, dos etapas para explicar la evolución de Corea como
actor internacional: i) cohesión interna y ii) proyección al exterior; y, por otro lado,
su naturaleza como socio estratégico del Perú.
1. Cohesión interna
La primera etapa de la evolución de Corea como actor internacional es la
“cohesión interna”, en la cual se observan los factores que fundamentaron
al Estado moderno y como potencia media de la actualidad: la identidad
nacional, la política de gobierno, la cultura empresarial y la población.
Especial
214 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
1.1. Identidad nacional
A lo largo de su historia, la principal característica de Corea es su identidad
nacional, la cual ha jugado un rol relevante para su supervivencia, cohesión
y posterior proyección. Por ejemplo, en sus orígenes, Corea se vio en la
necesidad de defender su supervivencia ante la amenaza de los reinos
vecinos de China, Mongolia y Japón (Han, 2009).
Luego, durante el periodo de ocupación japonesa (1910-1945), se fortaleció
el sentimiento nacionalista que alimentó el interés por la educación (se
fundaron más de 3000 escuelas privadas coreanas) y generó una “guerra
de resistencia”. La población se organizó informalmente a través de
representantes de las localidades más importantes y un grupo de la élite
coreana pudo mantener parte de sus propiedades (Han, 2009).
El 1ro de marzo de 1919, tuvo lugar la declaración de independencia,
inspirada en la propuesta del presidente estadounidense Woodrow
Wilson de solucionar las reclamaciones coloniales bajo el principio de
la autodeterminación de los pueblos (Eckert, 1990). En ese mismo año,
el Gobierno Provisional en Shanghái promulgó la nueva constitución,
estableciendo un gobierno democrático y republicano, y eligiendo
presidente a Ree Syng-man, quien difundió el sentimiento nacionalista a
través de sus representaciones diplomáticas en Estados Unidos y Europa
(Eckert, 1990).
Un punto relevante que mencionar es la resistencia cultural coreana ante
la imposición del idioma japonés, incluyendo el cambio de los nombres
coreanos, y la obligación de jurar lealtad al emperador japonés como religión
(Han, 2009). Como estipula el lingüista peruano Eduardo Zapata en su
libro Nómades electronales (2017), el idioma y su escritura son parte de
la “tecnósfera” o conjunto de códigos y herramientas de información y
comunicación que inuye en la forma más profunda de interrelación social
o “sociósfera” y, a su vez, en la “infósfera” o el mundo de las ideas, valores
y costumbres de una determinada sociedad. Por lo tanto, la defensa del
hangul (escritura coreana desarrollada en el siglo XV) signicó la defensa
de su identidad y de la propia nación.
La división de Corea en dos Estados a partir del choque de ideologías
durante la Guerra Fría no implicó la pérdida de su identidad nacional; por el
contrario, se produjeron diversos episodios en los cuales se intentó reducir
las tensiones para un mayor acercamiento. Por ejemplo, en el gobierno de
Park Chung-hee (1961-1979), se dio la primera política de entendimiento
con Corea del Norte para lograr la reunicación, aprovechando el periodo
de la Dètente entre la Unión Soviética y los EE. UU. durante el gobierno del
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 215
presidente estadounidense Richard Nixon (1969-1974) (Kim, 1977). De los
siete puntos presentados, resalta el tercero que versó sobre la superioridad
de la homogeneidad de la nación coreana frente a cualquier ideología o
sistema.
1.2. Política de gobierno
La política general de gobierno se caracterizó por asegurar la supervivencia
del Estado, el fortalecimiento de las capacidades internas y la adaptación a
las conguraciones de poder en el sistema internacional coyuntural.
Por ejemplo, en el gobierno provisional de Rhee Syng-man (1919-1948) tuvo
lugar la alianza con el Ejército chino, durante la Guerra Sino-Japonesa, con
la cual el gobierno provisional fundó su Ejército de Liberación Nacional y
difundió propaganda antijaponesa, gracias al apoyo del partido nacionalista
chino Kuomintang.
Durante el gobierno de Park Chung-hee (1961-1979) se impulsó la apertura y
búsqueda de reconocimiento internacional a través del establecimiento de
relaciones diplomáticas con un importante número de países en diferentes
regiones: América (Argentina, Colombia, México, Paraguay, Perú, Uruguay
y Canadá), Oriente Medio (Irán, Israel, Arabia Saudí) y Oceanía (Nueva
Zelanda).
La política de desarrollo económico de Park Chung-hee fue inspirada en el
modelo japonés pre-Primera Guerra Mundial, se propuso la modernización
del país a través de los Planes Quinquenales de Desarrollo Económico,
teniendo como base tres agencias clave: i) la Junta de Planificación
Económica, ii) el Ministerio de Comercio e Industria, y iii) el Ministerio
de Finanzas (Cho, 1994). El resultado fue la nacionalización de numerosas
empresas, principalmente bancos; el control estricto de divisas para el
mantenimiento de una política de industrialización por sustitución de
importaciones (García-Blanch, 2002); subsidios a la industria nacional
y empresas exportadoras (Sevares, 2010); y la formación de los chaebol
(grandes conglomerados industriales) (Yip, 2000).
Asimismo, durante el gobierno de Park Chung-hee —y ya desde el gobierno
de Rhee Syng-man— se continuó con el valioso apoyo nanciero de los EE.
UU. y con facilidades comerciales, como parte de una estrategia global
estadounidense para contener el avance del comunismo, convirtiendo
a Corea en un socio del bloque “capitalista” receptor de importante
cooperación para el desarrollo.
Especial
216 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
En el gobierno de Chun Doo-hwan (1980-1988) se mantuvo la política
industrial de Park Chung-hee y se sentaron las bases para el cambio
estructural, a largo plazo, hacia una industria de alta tecnología e
informática, la cual actualmente genera el valor agregado en los productos
coreanos relativos a la industria pesada, automotriz, de comunicaciones y
de electrodomésticos en general (Yoon, 2001).
Es decir, desde su fundación, el gobierno coreano tuvo la capacidad de
mantener los benecios que recibía de la conguración del poder en el
sistema internacional, entre ellos, el nanciamiento, acceso comercial y
cooperación; factores de vital importancia para asegurar la consolidación
de sus capacidades nacionales.
La política de educación de los primeros gobiernos también incluyó
subsidios, nanciamiento público y privado, así como la cooperación
internacional, principalmente estadounidense (Haggard, 1990). El objetivo
fue desarrollar la mano de obra que se requería para el impulso de la
industria (Page, 1994).
1.3. Cultura empresarial
Pero no todo ha sido producto de la acción gubernamental. Corea ha
contado desde sus orígenes con una importante cultura empresarial que
se ha caracterizado por ser pragmática y constante.
Los grupos empresariales coreanos se distinguieron por aprovechar la
experiencia previa de industrialización bajo la colonización japonesa y
conformar, con el apoyo de los consecutivos gobiernos, conglomerados de
capital nacional, llamados chaebol, que son el antecedente directo de las
empresas actuales como Samsung Electronics, Hyundai Motor, SK Holdings,
LG Electronics, Kia Motors, entre otras.
1.4. Población
Como se ha podido observar en el factor de la identidad nacional, la
población jugó un rol relevante para la cohesión interna de Corea. Desde
1919, en el marco de la resistencia contra la ocupación japonesa, la población
se organizó para sumar esfuerzos en el proceso de alfabetización, el uso de
productos coreanos y la valoración de las costumbres nacionales a través de
campañas en los medios de comunicación (principalmente en los diarios), la
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 217
creación de escuelas privadas y la formación de asociaciones estudiantiles
(Han, 2009).
También es importante señalar el enorme sacricio de la población en
la primera etapa de cohesión interna durante la Guerra Fría. Existe
documentación que demuestra la contribución económica al modelo
coreano de una fuerza laboral bajo condiciones prácticamente esclavistas,
así como la influencia del confucianismo para las características de
disciplina y compromiso de la población coreana respecto a las metas de
los ambiciosos planes económicos quinquenales (Page, 1994).
Al considerar los factores descritos, podemos entender cómo un pequeño
Estado (comparable en tamaño con la región Ucayali), y dividido por la
ideología y la conguración del poder de la Guerra Fría, logró convertirse en
una potencia que se ubica por encima de la media mundial en los distintos
ámbitos: político, económico, social y militar.
2. Proyección al exterior
La segunda etapa es la “proyección al exterior” y se sustenta en las
capacidades alcanzadas en la etapa anterior. De esta manera, a nales de
los años ochenta, Corea como potencia media con importantes capacidades
nacionales empezó, tímidamente, a proyectarse al sistema internacional
brindando, apoyo a la creación del Foro de Cooperación Económica Asia-
Pacíco (APEC) en 1989 (CIDOB, 2003).
Con la caída de la Unión Soviética, Corea estableció relaciones diplomáticas
con Rusia en 1991 y con China Popular en 1992, terminando formalmente
las relaciones con Taiwán.
El ingreso a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) fue uno de los
principales logros de la diplomacia coreana. Históricamente, Corea del
Norte había rechazado este reconocimiento porque dejaría una división
permanente en la península coreana. Sin embargo, gracias a un ambiente
menos tenso, ambas Coreas acordaron ingresar a la ONU simultáneamente
el 17 de setiembre de 1991, compitiendo por establecer relaciones con
el mayor número de países en vías de desarrollo, sobre todo aquellos
pertenecientes al Movimiento No Alineado.
La nueva diplomacia del gobierno de Kim Young-sam (1993-1998), primer
presidente civil, rearmó la apertura y el renovado papel internacional de
Corea resaltando cinco conceptos básicos: democracia, libertad, bienestar,
Especial
218 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
apertura económica y derechos humanos (CIDOB, 2003). En el marco de
esta política, dos grandes logros fueron alcanzados: la admisión de Corea
a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
en 1996 y la formación de ASEAN+3 (foro político y económico entre los
países del ASEAN más China, Japón y Corea).
Al nal de los años noventa, la diplomacia comercial coreana emprendió,
por primera vez, las negociaciones de Tratado de Libre Comercio con Chile
y Singapur, para luego expandir sus acuerdos con la Unión Europea, India,
EE. UU. y Perú.
En 1999, Corea se convirtió en miembro fundador del Grupo de los 20 (G-20)
y consolidó su proyección internacional durante las dos primeras décadas
del siglo XXI. De esta manera, Corea asumió un mayor rol internacional
coherente con sus capacidades alcanzadas a través de la participación
más activa en temas de preocupación global como la protección del medio
ambiente, el control de las armas, la defensa de los derechos humanos,
la democracia, el multilateralismo y el derecho internacional; una mayor
participación en las misiones de pacicación de la ONU y de cooperación
en los países en desarrollo; el establecimiento de sus ciudades como sedes
de eventos internacionales; e incluso con una diplomacia cultural apoyada
en sus industrias de entretenimiento (cine, teatro, televisión y música), así
como en la red de centros culturales alrededor del mundo (Giné, 2008).
Como se ha podido apreciar, la proyección al exterior de Corea como un actor
internacional relevante; es decir, como potencia media en ejercicio de sus
capacidades internas, se inició tímidamente a nales de los años ochenta,
pasando por un periodo de transición en los noventa, y encontrando su
consolidación en las dos primeras décadas del siglo XXI.
¿Por qué? Porque el desarrollo de las capacidades nacionales no es suciente
para dar el salto a la proyección internacional, también es necesario un
entorno favorable. Antes del n de la Guerra Fría, Corea no planteaba
iniciativas como el control de armamentos y el desarme, la liberalización
del comercio, la resolución de conictos regionales o la protección del
medio ambiente. Por el contrario, Corea fue un opositor a los esfuerzos de
las potencias medias respecto a estos temas; y en la protección del medio
ambiente, solo en las últimas dos décadas, se puede observar una mayor
preocupación.
Esto signica que, antes del nal de la Guerra Fría, la política exterior de
Corea no reejaba su capacidad alcanzada como potencia media. Sus
esfuerzos diplomáticos se habían centrado en resolver el tema norcoreano
o fortalecer su alianza con EE. UU., dejando muy poco espacio para las
acciones en otros ámbitos. Entonces, el n de la Guerra Fría signicó una
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 219
mayor oportunidad para que la política exterior de Corea pueda reejar su
poder como potencia media.
3. Convergencia de intereses con el
Perú
Los intereses nacionales son el conjunto de necesidades y aspiraciones de
un Estado, y se pueden clasicar según su grado de primacía: primarios y
secundarios (Robinson, 1969). Los intereses primarios son conformados
por: i) los intereses de supervivencia relativos a la seguridad (supervivencia
del territorio, la población y la cultura) y a la independencia (libertad y
capacidad de proyección); y ii) los intereses vitales relativos al bienestar
(desarrollo económico y social) (García-Bedoya, 2008); y por otro lado, a los
intereses secundarios: conformados por: i) los intereses clave, importantes
pero no cruciales, y ii) los intereses periféricos que, aun siendo perjudiciales,
no afectan seriamente al Estado (Nuechterlein, 1991).
Entonces, en la relación interestatal se pueden identicar intereses en
conicto, complementarios o convergentes, e idénticos que, a su vez,
conguran procesos de interacción que pueden ir evolucionando desde la
guerra (uso de la fuerza), conicto (disputa sin acción bélica), cooperación o
convergencia (coordinación de acciones) hasta la integración (nula discordia
y plena armonía) (Barbé, 2007).
Como conclusión sobre la etapa de cohesión interna de Corea, con relación
a sus intereses nacionales, podemos destacar el interés de supervivencia
reforzado por su interés vital de desarrollo económico que explicaría la
continuidad de la estrategia de alianzas defensivas y alineamientos político-
estratégicos con potencias mayores, por ejemplo, con EE. UU. que por
su posición de superpotencia pudo garantizar la seguridad nacional y el
soporte económico para Corea.
Durante la Guerra Fría, se puede señalar que la traumática división que sufrió
el territorio coreano cambió rotundamente la búsqueda de la autonomía
(alcanzada en gran parte a partir de 1948) hacia el interés primario y superior
de la reunicación coreana. Además, este evento trajo como resultado una
amenaza constante a la seguridad nacional de Corea, toda vez la existencia
de un vecino inmediato que presenta un discurso hostil y antagonista.
Especial
220 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Figura 1.
Ampliación del rango de intereses nacionales de Corea
A partir de la consolidación de la proyección internacional se pueden
identicar los principales intereses nacionales: i) recuperar identidad
nacional (reunicación de las dos Coreas); ii) mantener la seguridad nacional
en alianza con las potencias mayores, dependiendo de la conguración del
poder en el sistema internacional; iii) fomentar el desarrollo económico
a través de la creación de valor y la apertura comercial; y iv) participar
en los principales temas internacionales bajo su papel de potencia media
consolidada y miembro de la OCDE y G-20.
Los intereses de Corea en América Latina luego de la Guerra Fría se
caracterizan por el dinamismo económico en el comercio, inversión
y cooperación al desarrollo. Sin embargo, se mantiene el sesgo en el
intercambio. Por un lado, las exportaciones latinoamericanas son en su
mayoría productos primarios o de bajo valor agregado como petróleo,
minerales (hierro, cobre, aluminio) y productos agrícolas. Por otro lado,
las exportaciones coreanas son principalmente productos manufacturados,
productos electrónicos y eléctricos, automóviles, entre otros.
Con relación al Perú, el 1° de abril de 1963, Corea establece relaciones
diplomáticas con nuestro país, siendo uno de los primeros países asiáticos
que se vincula con el Perú. Con el ingreso del Perú al APEC en 1998 se
generaron los medios necesarios para el mejor entendimiento político. En
2008, se alcanzó el estatus de Asociación de Cooperación Integral, en 2011
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 221
se rmó el Tratado de Libre Comercio y en 2012 se suscribió la Declaración
de Asociación Estratégica Integral.
Este alto nivel de asociación estratégica responde a la convergencia de
intereses entre el Perú y Corea que se da de manera natural a partir de sus
características, historia y proyección.
Por ejemplo, respecto al interés de supervivencia, tanto el Perú como
Corea, en su condición de potencias medias, promueven y confían en el
multilateralismo, el derecho internacional y el Estado de derecho para la
defensa de su integridad territorial y política. El Perú apoya la reunicación
coreana y la búsqueda de una solución pacíca a la problemática nuclear
en la península.
En cuanto a los intereses vitales, ambos Estados comparten valores
fundamentales como es la defensa de la democracia y los derechos humanos,
la división de poderes en un esquema republicano, la protección del medio
ambiente y la apuesta por el crecimiento y desarrollo socioeconómico a
partir de la creación de valor en las industrias, los avances tecnológicos y
la apertura comercial.
Desde la perspectiva geográca existen intereses convergentes para
profundizar la relación económica, particularmente, en el marco del APEC
y del Foro para la Cooperación entre América Latina y el Sudeste Asiático
(FOCALAE – FEALAC). A ello, se suma el interés coreano para convertirse
en Estado asociado de la Alianza del Pacíco y, eventualmente, sumarse
al Tratado Integral y Progresista de la Asociación Transpacíco (CPTPP).
En suma, desde la ubicación geográca en la cuenca del Pacíco hasta
la convergencia de intereses nacionales, Corea se constituye como un
socio estratégico natural para el Perú. Este nivel de relacionamiento es
una gran oportunidad que aún falta ser explotada, toda vez que se trata
de una potencia media consolidada y que, a diferencia de otras potencias,
comparte con el Perú valores comunes profundos.
En ese sentido, además del potencial para las inversiones y comercio, se
podría aprovechar las capacidades de Corea en ámbitos especícos como el
de energía nuclear para nes pacícos y de investigación médica; en salud
y saneamiento con proyectos en el que se aplique la tecnología coreana en
reciclaje de residuales, manejo de aguas servidas y recuperación de ríos; en
medio ambiente a través de planes de prevención de desastres naturales,
gestión del crecimiento urbano sostenible, modelos de crecimiento verde,
entre otros.
Especial
222 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
En el ámbito de la cooperación el fortalecimiento del desarrollo del factor
humano en educación, competitividad, ciencia y tecnología, investigación
y desarrollo, e innovación a través de una cooperación coordinada y
armonizada con programas multisectoriales y presupuestos plurianuales,
así como el fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación Tecnológica (SINACYT) y su órgano rector, el Consejo Nacional
de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC).
En el ámbito de la seguridad y defensa el desarrollo de las capacidades
de los efectivos militares y policiales a través de cursos para estudios
de perfeccionamiento en las instituciones militares de Corea, y la mejor
utilización de los sistemas de comunicación, logística y gestión del equipo
militar y policial mediante la implementación de programas conjuntos
para el desarrollo industrial y tecnológico del sector (cofabricación de
aviones), así como la reparación y compra de armamento, principalmente,
helicópteros, submarinos y satélites.
4. Conclusiones
1) La convergencia de intereses entre el Perú y Corea se da de forma natural
y se sustenta en diversas razones: la conanza en el multilateralismo
y el Estado de Derecho; los valores comunes respecto a la defensa
de los derechos humanos, la democracia, el medio ambiente y las
instituciones; el modelo de desarrollo socioeconómico a partir de
las capacidades internas y la apertura comercial y de inversiones; su
ubicación geográca en la cuenca del Pacíco; y la proyección de ambos
Estados como actores internacionales responsables y herederos de
una importante tradición cultural.
2) La condición actual de Corea como potencia media consolidada y capaz
de ejercer una proyección al exterior coherente con sus capacidades
nacionales se explica en su evolución como actor internacional en
dos grandes etapas: cohesión interna y proyección al exterior. En
la primera etapa, los factores fundamentales que contribuyeron al
desarrollo de sus capacidades internas fueron: la identidad nacional,
la política de gobierno, la cultura empresarial y la población. En la
segunda etapa, el n de la Guerra Fría permitió la reorganización
de la agenda internacional superando los intereses primarios de
supervivencia e independencia, y ampliando el rango de acción en
intereses secundarios a través de la proyección internacional en temas
de preocupación global como: democracia, bienestar social, medio
ambiente, entre otros.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 223
3) La convergencia entre el Perú y Corea signica una gran oportunidad
para nuestro país, toda vez que se trata de una asociación sobre
la base de valores comunes, característica que no se comparte
necesariamente con otras potencias globales o asiáticas. Entre los
principales sectores que se puede profundizar tenemos: comercio
e inversiones, fortalecimiento institucional, desarrollo tecnológico,
cooperación militar, entre otros.
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Especial
226 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Relaciones comerciales entre el Perú y la
República de Corea: el pasado, presente y
puertas de oportunidades para el futuro
Gabriel Lewis Arrieta Padilla
Magíster en Economía por la University of
Southampton, Reino Unido. Actualmente se desempeña
como Jefe de Estudios Económicos e Inteligencia
Comercial del CIEN-ADEX y es investigador aliado
al Centro de Estudios sobre China y Asia-Pacíco de
la Universidad del Pacíco, Perú. Entre sus principales
intereses académicos se destacan la economía
internacional, la política comercial, la integración
económica, y las relaciones económicas entre el Perú
y las economías asiáticas
Palabras clave: República
de Corea, Perú, comercio
internacional, 60 años,
relaciones comerciales,
políticas comerciales.
RESUMEN
Las relaciones diplomáticas entre Perú y Corea
se iniciaron en 1963 y contienen un aspecto
económico-comercial de vital importancia para la
relación bilateral. En este artículo, desde una visión
desde el Perú, se caracteriza el pasado y presente
de la evolución de los ujos de exportaciones e
importaciones con Corea para el periodo entre 1965
y 2022, utilizando información disponible en bases
de datos nacionales e internacionales que permiten
entender la estructura comercial bilateral, así como
destacar las principales tendencias comerciales.
Posteriormente, considerando la actual situación,
se presentan tres puertas de oportunidades que
condicionarán el desarrollo del comercio peruano
con Corea en los próximos años: i) el destaque
de las ventajas del comercio electrónico en la
era digital impulsada por la reforma estructural
coreana, ii) el aprovechamiento del acuerdo
comercial Perú-Corea como herramienta para
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 227
Key words: Republic of Korea,
Peru, International Trade,
International Economics, 60
years, trade relations, trade
policy.
ABSTRACT
Diplomatic relations between Peru and Korea
began in 1963 based on an economic-trade aspect
that is vital for the bilateral relationship. In this
article, the past and present of the export and
import ows’ evolution with Korea is analysed
from a Peruvian perspective for the period
between 1965 to 2022, using available statistical
information from the national and international
databases for understanding the structure
of the bilateral trade, as well as highlighting
the main trading trends in those decades. In
addition, considering the current situation, three
doors of opportunities, that will condition the
development of the Peruvian trade ows with
Korea in the following years, are discussed: i)
the advantages of e-commerce in the digital age
driven by the Korean structural reforms; ii) the
use of the FTA between Peru and Korea as a tool
to promote opportunities for merchandise trade,
and iii) the relevance of having a broad and precise
knowledge about the Korean consumer trends.
In this sense, an adequate development of these
three engines would allow the achievement of
objectives such as the increase of trade ows, the
creation of comparative advantages for Peruvian
products in the Korean market, the creation of
value chains, and the warranty for accessing to
inputs and machinery for the Peruvian industrial
production.
impulsar las oportunidades para el comercio de
mercancías, y iii) la relevancia de tener un amplio
y preciso conocimiento sobre las tendencias del
consumidor coreano. Un desarrollo adecuado de
estas tres aristas permitiría alcanzar objetivos
como el aumento de los ujos comerciales, la
creación de ventajas comparativas para los
productos peruanos en el mercado coreano,
la creación de cadenas de valor y garantizar el
acceso a insumos y maquinarias necesarias para
la producción industrial peruana.
Especial
228 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
1. Introducción
El Perú y la República de Corea (en adelante, Corea) iniciaron sus relaciones
diplomáticas en 1963 marcando el inicio de una relación fructífera en lo
cultural, político, social y económico. Una de las principales variables para
analizar la relación económica es el comercio bilateral, que depende de
diversos escenarios que condicionan su comportamiento.
En el primer registro ocial del comercio internacional entre Perú y Corea,
de 1965, el Perú tendría un superávit comercial bilateral. Posteriormente, el
comercio bilateral mostró un comportamiento creciente al alcanzar tasas
de crecimiento promedio anual de 18,8% y 40% para las exportaciones
e importaciones en las siguientes tres décadas. Adicionalmente, esta
tendencia positiva continuaría en el nuevo milenio, pero en un menor
dinamismo frente al registrado previamente. Entre 2000 y 2022, el
comercio bilateral se fundamentó en una estructura de exportaciones
peruanas concentrada en bienes tradicionales e importaciones de bienes
de consumo y de capital desde Corea, características que resaltarían la
complementariedad comercial entre ambos países.
Desde el lado peruano, como cuarto exportador latinoamericano
hacia Corea, productos como el gas natural, los minerales de cobre y
concentrados, las jibias, calamares, langostinos, mangos, entre otros,
fueron los principales envíos realizados hacia el país asiático y generaron
un signicativo aumento en las cifras de exportación. Sin embargo, en lo
que respecta a las importaciones estuvo inuenciado por la desviación
comercial existente de bienes de consumo duraderos, como vehículos o
máquinas y aparatos para uso doméstico que ahora son adquiridos de otros
países, como China, India y Brasil.
Ante este panorama actual, el presente artículo busca resaltar tres puertas
de oportunidades para el Perú que condicionarán el futuro de la relación
comercial bilateral. La primera puerta está asociada a la importancia del
contenido digital en el desarrollo de la economía coreana, en especial,
del comercio electrónico; la segunda puerta está relacionada a las
oportunidades futuras del acuerdo comercial entre Perú y Corea en vigencia
desde 2011 para el comercio de mercancías y, nalmente, la tercera puerta
está asociada a la clave del conocimiento sobre el consumidor coreano
actual y futuro.
El marco institucional de las oportunidades existe, de igual manera que el
deseo de continuar incrementando los ujos comerciales bilaterales hacia
y desde Corea para alcanzar el potencial; sin embargo, aún hay múltiples
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 229
desafíos y una mayor articulación entre el gobierno, el sector privado y la
academia se hace imperante para generar un mayor conocimiento y adoptar
estrategias más estructuradas sobre cómo enfocar el comercio con Corea.
2. Las relaciones comerciales entre
Perú y Corea entre 1965 y 2022
Desde una perspectiva económica, en los primeros años posteriores a
la guerra el gobierno coreano impulsó una política de industrialización
fundamentada en la estrategia de sustitución de importaciones (1953-
1961), con la que buscaba recuperar económicamente al país y cubrir las
necesidades básicas de los consumidores. Todo ello se alcanzaría a través
de incentivos para una mayor producción nacional protegida por políticas
restrictivas hacia las importaciones provenientes del resto del mundo (Kim,
1994). Como resultado, el crecimiento económico promedio anual alcanzó
el 3,3% en este periodo y la producción industrial se recuperó en 1960,
alcanzando así, los niveles preguerra (Chung, 2007).
La década de 1960, bajo el gobierno del presidente Park Chung-Hee, marcó el
inicio de una fase de crecimiento económico sobresaliente que se extendió
hasta 1980. Este contexto fue propiciado por una reforma económica
que contó con una signicativa contribución de las exportaciones en
el crecimiento (Cho & Kim, 1991; Eichengreen et al., 2015) —en especial,
las manufactureras intensivas en trabajo— (Chiang, 2017), la atracción y
apertura de inversiones (Nicolas et al., 2013) y el fortalecimiento de los
chaebols o grandes conglomerados de negocios (Song, 2022) que sostendrían
el crecimiento coreano. La efectividad de esta estrategia, estructurada en
el Primer Plan Quinquenal coreano de 1962-1966, se hizo evidente en los
primeros años de este gobierno: el crecimiento anual promedio fue de 8,5%,
superando el objetivo planteado de 7,1% (Chung, 2007).
Bajo este contexto económico coreano, el 1 de abril de 1963 se ocializaron
las relaciones diplomáticas entre Perú y Corea, hito que enmarca los actuales
60 años de una relación bilateral fructífera entre ambos países.
En términos del comercio exterior, el primer registro estadístico ocial de las
exportaciones e importaciones peruanas hacia y desde Corea
1
datan de 1965:
US$ 312 000 y US$ 4 000, respectivamente (KITA, 2023). En otras palabras,
estas cifras muestran una balanza comercial superavitaria para el Perú en
el inicio de las relaciones comerciales. En los siguientes años, antes de la
llegada del nuevo milenio, el comercio bilateral fue sumamente dinámico.
Entre 1965 y 1999, las exportaciones peruanas hacia Corea crecieron
Especial
230 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
a una tasa promedio anual de 18,8%; mientras que las importaciones
peruanas desde Corea crecieron en 40%, cifra que podría ejemplicar el
éxito de la estrategia coreana basada en la promoción de exportaciones
hacia el mundo. A pesar de estas tasas positivas, se identifican tres
caídas importantes en las exportaciones peruanas en este periodo, que
coincidieron con crisis económicas o desaceleraciones en el crecimiento
coreano: i) 1982-1983, explicado por la crisis de la deuda externa en Corea
en 1980 (Collins, 1990); ii) 1991-1993, fase de desaceleración económica de
10,8% a 6,9% (Banco Mundial, 2023), que mostró signos de una economía
con “limitaciones estructurales” (Lee, 1992, p. 68), y iii) 1997-1998, por la
crisis nanciera asiática en 1997 que debilitó la demanda por importaciones
por la devaluación del Won coreano (Stallings, 1998).
La disponibilidad de información comercial (Adex Data Trade, 2023) desde
la entrada del nuevo milenio permite realizar un análisis más detallado
sobre las relaciones entre Perú y Corea. Entre 2000 y 2022 (Gráco 1), las
exportaciones peruanas hacia Corea tuvieron una tendencia creciente,
reejada por una tasa de crecimiento promedio anual de 14,6%, similar,
pero menor, a la tasa registrada entre 1965 y 1999. Por el contrario, las
importaciones crecieron solamente a una tasa de 7% por la desaceleración
sostenida de este ujo desde 2012 que fue fundamentada en el crecimiento
de China, India y Brasil como proveedores de bienes de consumo duraderos
al Perú.
Gráco 1
Evolución del Comercio Bilateral entre Perú y Corea (2000-2022)
En US$ millones FOB
Fuente: Adex Data Trade (2023). Elaboración propia.
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 231
El factor estructural de las exportaciones peruanas hacia Corea está
concentrado en el envío de productos tradicionales, en especial de los
sectores minería tradicional, y petróleo y gas natural, cuyas participaciones
agregadas oscilaron entre el 76% y 93%; es decir, conformaron más de tres
cuartos del total de las exportaciones anuales en el periodo estudiado. Sin
embargo, las exportaciones no tradicionales cada año son más relevantes,
por ejemplo, en 2022 este tipo de producto concentró el 14,6% del total
exportado hacia Corea gracias a la contribución de los productos de los
sectores pesca, agroindustria y minería no metálica. De manera agregada,
las exportaciones peruanas hacia Corea alcanzaron los US$ 2744 millones
en 2022, siendo el segundo valor más alto entre 2000 y 2022 (Adex Data
Trade, 2023). Desde la perspectiva coreana, el Perú fue el cuarto exportador
más importante desde América Latina, siendo superado sólo por México,
Brasil y Chile (ITC, 2023a).
A nivel desagregado de productos, en 2000 se exportaron 142 productos, de
los cuales sólo 9 productos superaban el umbral de US$ 1 millón. Mientras
que, en 2022, el Perú exportó 298 diferentes productos a Corea, siendo que
42 productos superaron el umbral estipulado. Este indicador muestra, no
sólo el incremento del valor, sino también una creciente diversicación,
con un evidente potencial exportador. Entre los principales productos
exportados del sector tradicional en 2022 se pueden destacar el gas natural
licuado (US$ 912 millones) y los minerales de cobre (US$ 610 millones). De
igual manera, para el sector no tradicional, los envíos de jibias y calamares
en conserva y congelados (US$ 130 millones), los langostinos congelados
(US$ 43 millones), las antracitas (US$ 34 millones), el cacao en polvo (US$
26 millones) y los mangos (US$ 23 millones) sobresalieron en 2022 (Adex
Data Trade, 2023).
Luego de crecer sostenidamente a lo largo de la primera década de los años
2000, las importaciones peruanas desde Corea se contrajeron desde el
año 2012. Este fenómeno es explicado, principalmente, por la reducción
de la importación de bienes de consumo duradero en el periodo 2012-
2022 a una tasa promedio anual de -12,2%. Especícamente, tanto las
máquinas y aparatos para uso doméstico (-28,3%), como los vehículos de
transporte particular (-10,5%) fueron los productos que explicaron esta caída
signicativa. La demanda por este tipo de productos siempre ha existido
desde el lado peruano, en ese sentido, la reducción de las importaciones
desde Corea ha generado el crecimiento de otros socios comerciales.
Por ejemplo, las importaciones de vehículos de transporte particular
aumentaron en una tasa promedio anual de +14,9%, +8,4%, +5,6% de Brasil,
China e India, respectivamente. Con todo ello, en 2022, el Perú importó 1792
productos desde Corea por un valor de US$ 998 millones (Adex Data Trade,
2023). Asimismo, fue el sexto país destino de las exportaciones coreanas
Especial
232 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
hacia América Latina, siendo superado por México, Brasil, Chile, Panamá
y Colombia (ITC, 2023b).
A pesar de la reducción de la importación de vehículos de transporte
particular, el producto “Los demás vehículos ensamblados con motor de
embolo de encendido por chispa” tuvo el primer lugar en cuanto a productos
importados en 2022 por un valor de US$ 128 millones. Asimismo, Corea es
uno de los principales mercados de origen de insumos para la producción
nacional, como, por ejemplo, compras de polipropileno (US$ 50 millones)
para la industria textil o de envases de plásticos (PCC Group, 2023), y la
importación de polietileno (US$ 42 millones) para la industria eléctrica como
material aislante, así como para la producción de empaques de alimentos
y bebidas (Aceromafe, 2023).
Las tendencias observadas en los ujos de exportación e importación de
los últimos años permitirán sentar las bases para el análisis del futuro de
las relaciones comerciales bilaterales, las cuales estarán condicionadas
por diversas iniciativas, tendencias y políticas económico-comerciales que
sean conducidas en el mercado coreano.
3. Tres puertas de oportunidades para
el futuro del comercio bilateral
La economía coreana se recuperó rápidamente tras el choque económico
de la COVID-19, gracias a su integración global y a la demanda externa por
productos tecnológicos (FMI, 2022). Su exitosa visión económica, desde
hace décadas, antepone la apertura económica como principal premisa
(WTO, 2021), la cual continuaría guiando sus políticas futuras.
En los próximos años, Corea focalizará sus esfuerzos en aumentar la
productividad de su sector industrial de alta tecnología con mejoras en la
automatización de procesos y la atracción de inversiones en maquinarias
(FMI, 2022), así como en incentivar la innovación. Bajo estos objetivos, una
primera puerta de oportunidades para el Perú es el plan gubernamental
Korean New Deal (en adelante, KND) que incentivará el crecimiento
económico de largo plazo y, guiará el camino de los próximos 100 años de
la economía coreana. A través de una signicativa inversión
2
de KW 114,1
billones para alcanzar nuevos mercados e incentivar la demanda interna,
y generar más de 1 900 000 empleos (Government ROK, 2020).
Como parte de este plan, el capítulo Digital New Deal es el de mayor
importancia para las oportunidades comerciales del Perú en la reforma
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 233
estructural coreana. En pocas palabras, este capítulo prioriza la importancia
del uso de tecnologías en la integración económica basada en el uso de
datos, internet 5G e inteligencia articial que garanticen la transición digital
del país (Government ROK, 2020). Particularmente, en este proceso de
digitalización el comercio electrónico se convierte en un pilar fundamental.
Según Lee et al. (2022), tan sólo en el primer año de participación en
el comercio electrónico, una empresa registra ventas superiores en
9,5%, cuando se comparan a empresas que no participan del comercio
electrónico. Este resultado empírico puede ser extendido hacia el caso de
las exportadoras peruanas que podrían aprovechar las plataformas digitales
para posicionarse en el mercado coreano y ofrecer sus principales productos
de exportación. Un ejemplo de estas plataformas es la plataforma para
la administración de productos agrícolas para los servicios públicos de
alimentación coreanos propuesta en el KND (Government ROK, 2020).
Sin embargo, para lograr tal cometido, resulta imperante una mayor
capacitación sobre tecnologías digitales para las micro y pequeñas
empresas, así como incentivar un mayor acercamiento entre las empresas
privadas de Perú y Corea a través de plataformas planteadas por la Ocina
Comercial del Perú en Seúl, como misiones o ferias internacionales.
Una segunda puerta de oportunidades está asociada al acuerdo comercial
entre Perú y Corea en vigencia desde agosto de 2011. Las exportadoras
peruanas — en particular las microempresas— subutilizan los acuerdos
comerciales debido a la falta de competitividad y conocimiento sobre
los procedimientos administrativos asociados a las exportaciones e
importaciones; tal es el caso de las reglas de origen aplicadas y emisiones
de certificados; y la existencia de altos costos de cumplimiento que
desincentivan los benecios por la utilización de un acuerdo (Ministry
of Economy and Finance ROK, 2022). Por ejemplo, desde el lado de
la exportación, el Perú posee una extensa gama de productos y climas
favorables para la producción de frutas y vegetales orientadas a la
exportación hacia el mercado coreano (Santa Gadea, 2015).
En particular, el TLC Perú-Corea ofrece un paquete de desgravación que abre
el mercado coreano para las exportaciones peruanas de frutas y vegetales.
Algunos productos como la palta (arancel de 0% en 2013), la uva (arancel
estacional de 0% desde 2015), la yuca o el camote congelados (con un arancel
base de 45% que será completamente desgravado en 2026), generan una
ventaja comparativa frente a otros competidores al sumar la existencia
de un protocolo sanitario aprobado por las autoridades coreanas. Otros
productos como la yuca y camote fresco (con aranceles base de 887,4% y
385%, respectivamente) o los dátiles y guayabas (arancel base de 30%) se
encontrarán completamente desgravados hacia 2026, pero aún requieren de
un protocolo sanitario para poder ser exportados hacia Corea. Finalmente,
Especial
234 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
en lo que respecta a las importaciones peruanas desde Corea, el acuerdo
comercial ofreció esquemas de desgravación inmediata y a 5 años para
productos como automóviles, celulares, computadoras, televisores,
productos laminados de acero o hierro, aparatos electrónicos, entre otros
(MINCETUR, 2021) vitales para el consumo interno peruano.
Finalmente, la tercera puerta de oportunidad son las características de la
demanda coreana. Más allá de la proyección del crecimiento promedio en
4% del gasto de los coreanos entre 2022-2026 (Agriculture and Agri-food
Canada, 2022), el consumidor coreano es “demandante, perfeccionista y
consume bienes y servicios de alta calidad y con valor agregado […], busca
bienes diferenciados y está dispuesto a probar nuevas marcas” (Cámara
de Comercio de Bogotá, 2021, pp. 17-18).
Estas características generan desafíos para los exportadores peruanos,
quienes considerando que Corea es una economía que depende de la
importación de alimentos y productos agrícolas (USDA & GAIN, 2023),
deberán incentivar la mejora de la calidad de los productos exportados.
Asimismo, dentro de las oportunidades del sector de alimentos, Corea es
uno de los países con los mayores índices de consumo de productos marinos
con un promedio per cápita entre 55 y 77 kg por año (Daxue Consulting,
2022). Esta característica es particular, debido a que el Perú es uno de los
principales productores mundiales de este tipo de productos y coincide
con la presencia de productos marinos, como las jibias o langostinos, entre
las principales exportaciones peruanas hacia Corea. Generalmente, las
oportunidades futuras estarán basadas en la complementariedad de ambas
economías; por ello, el desarrollo de estudios profundos para obtener un
mayor conocimiento sobre las nuevas y futuras tendencias del consumidor
coreano es vital en el éxito de cualquier relación bilateral donde Perú y
Corea no son la excepción.
Estas tres puertas de oportunidades serán la base para el desarrollo del
futuro del comercio peruano con Corea. Las tres pueden interrelacionarse
para lograr incentivar el crecimiento de las exportaciones peruanas, así
como brindar posibilidades para la creación de cadenas de valor y el acceso
a bienes intermedios necesarios para las diversas actividades productivas
en el Perú.
4. Conclusiones
A través de la caracterización del pasado y el presente de las relaciones
comerciales entre Perú y Corea, el presente artículo buscó contribuir a
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 235
la discusión de tres puertas de oportunidades, que de ser aprovechadas
y explotadas generarían, grandes avances no sólo en términos de valor
comerciado sino también en lo que respecta a la reducción de los costos
asociados al comercio y a la generación de ventajas comparativas frente a
los competidores directos en el mercado coreano.
Corea es un país que abre oportunidades al comercio peruano. Por ello, la
implementación de políticas de innovación, nanciamiento y capacitación
para incentivar el uso de las nuevas tecnologías, como el comercio
electrónico son sumamente preponderantes, ya que permitirán reducir la
distancia física y acercarán los productos peruanos hacia los consumidores
coreanos. Además, bajo el formato del TLC Perú-Corea, diversas partidas
producidas en el Perú tendrían la gran oportunidad de ingresar a los
mercados coreanos con un menor valor, gracias a la reducción arancelaria
que debe promover un mayor trabajo de las ocinas comerciales para agilizar
la negociación de protocolos sanitarios y así garantizar el ingreso de los
productos peruanos.
Finalmente, más allá de las condiciones tecnológicas e institucionales en
el comercio, la capacidad del mayor conocimiento sobre el consumidor
coreano abrirá las puertas para posicionar una estrategia exitosa ante la
exportación de un determinado producto; un conocimiento adecuado
y exacto sobre la cambiante sociedad coreana ofrecerá una ventaja
comparativa significativa para el posicionamiento de los productos
peruanos en este país.
En ese sentido, las oportunidades y las condiciones para incrementar el
comercio bilateral existen, sólo queda el desafío de elaborar una estrategia
articulada para la conquista del mercado coreano y el aprovechamiento de
todas las ventajas de esta relación bilateral.
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y exportaciones coreanas).
2 Posteriormente, en 2021, el gobierno coreano incrementó los fondos de inversión
a KW 220 billones, con un objetivo de 2,500,000 empleos generados, bajo su plan
KND 2.0. (Ministry of Economy and Finance ROK, 2021)
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 239
Corea entre peruanos: primer contacto de
la literatura del reino Choson en la prensa
peruana de inicios del siglo XX
Ricardo Sumalavia
Doctor en Letras por la Universidad de Burdeos,
Francia. Director del Centro de Estudios Orientales
de la Ponticia Universidad Católica del Perú.
Palabras clave: modernismo,
crónica de viajes, Chunhyang,
literatura coreana,
orientalismo.
RESUMEN
El artículo presenta de qué manera un personaje de
la literatura clásica coreana se dio a conocer entre
las letras hispanoamericanas de inicios del XX, bajo
la pluma del escritor guatemalteco, Enrique Gómez
Carrillo (1873-1927), a través de sus crónicas de
viajes. Estas colaboraciones llegaron hasta la prensa
peruana, específicamente, a la revista Prisma
dirigida entonces por el escritor Clemente Palma
(1872-1946). De esta manera, nos enfrentamos a las
primeras visiones e interpretaciones, propias de la
corriente del modernismo, sobre la cultura coreana
y sus personajes emblemáticos. Esta mirada no
está exenta de exotismo y corrobora la impronta
cosmopolita de los escritores modernistas de este
periodo.
ABSTRACT
The article presents how a character from classical
Korean literature became known among Spanish
American letters at the beginning of the 20th
century, under the pen of the Guatemalan writer,
Enrique Gómez Carrillo (1873-1927), through his
travel chronicles. These collaborations reached
the Peruvian press, specifically, the Prisma
Especial
240 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Key words: modernism, travel
chronicle, Chunhyang, Korean
literature, orientalism
magazine, then directed by the writer Clemente
Palma (1872-1946). In this way, we face the
rst visions and interpretations, typical of the
current of modernism, about Korean culture,
and its emblematic characters. This look is not
exempt from exoticism and corroborates the
cosmopolitan imprint of the modernist writers
of this period.
1. Introducción
En el momento de la redacción del presente artículo conmemoramos los
sesenta años de relaciones diplomáticas entre los gobiernos de la República
de Corea y la República del Perú. Dicho contexto nos impele a preguntarnos
en qué momento se dieron los primeros contactos entre ambas naciones. Por
supuesto, obtendremos varias respuestas según los intereses académicos
y perspectivas de análisis. En nuestro caso nos centraremos en los aspectos
culturales, especícamente literarios, que nos han revelado qué personajes
representativos de la cultura coreana, particularmente del periodo Choson
(1392-1910) fueron conocidos por lectores peruanos en el año 1906, a través
de la revista Prisma, dirigida por el escritor modernista Clemente Palma, que
acogía colaboraciones como crónicas, cuentos y poemas de los exponentes
más importantes en habla hispana, destacando sobre todo a los cronistas,
como lo fue el guatemalteco Enrique Gómez Carrillo. Este autor, habiendo
partido en 1905 del puerto de Marsella, fue camino a Japón y, ante las costas
coreanas, lee y retraduce una historia de la literatura clásica coreana y nos
las comparte desde su peculiar visión de cronista de viajes, género tan
popular en aquella época y cuya prosa, la modernista, sentó las bases para
el desarrollo de nuestras letras hispánicas. Gómez Carrillo, hurgando la
biblioteca del capitán del vapor Sidney, se topa con un libro que lleva por
título Printemps Parfumé / roman coréen (Perfume de primavera / novela
coreana). Aquí lee la tradicional historia de amor de su protagonista, la
joven Chunhyang, y redacta la particular crónica de su lectura, que llegará
a lectores españoles, argentinos y peruanos en 1906.
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2. Crónicas de viaje a Oriente: el caso
Gómez Carrillo y Corea
Uno de los temas preferidos por las crónicas modernistas fue la referida a los
viajes. La noticia de interés público se deja de lado para colocar al cronista
y su mirada como protagonistas de su propio texto. Sea por el motivo que
fuere, los viajes de los escritores modernistas fueron un incentivo para
la redacción de las más notables crónicas de dicho periodo. El viaje para
el escritor modernista representó un conocimiento interior. Además del
desplazamiento físico, se daba un desplazamiento de su subjetividad para
convertirse en el traductor de todo lo observado. El modernista, tal como
también se hiciera en las crónicas de Indias, buscaba reinterpretar, dar una
nueva lectura, a un espacio que le era desconocido. El misterio le es atractivo
y busca internarse en él. Es por esta razón que las crónicas modernistas
de viajes adquieren pronta relevancia en la escritura de nes del siglo
XIX y comienzos del siglo XX, y muchos escritores propiciaron salir de sus
respectivos países y activar sus colaboraciones periodísticas.
Estuvo el interés por viajar a Oriente. El exotismo de estos lugares cobró
una fuerte atracción entre los escritores modernistas y tendremos visitas
al Japón, por ejemplo, de Juan José Tablada, quien fue enviado por la revista
Moderna de México y cuyas crónicas fueron publicadas regularmente con
el título de “En el país del sol” y posteriormente recogidas en un libro bajo
el mismo nombre en 1919; o el propio Enrique Gómez Carrillo, quien recogió
esta experiencia en sus libros De Marsella a Tokio. Sensaciones de Egipto, la
India, la China y el Japón. (Sirkó, 1975),
Un rasgo fundamental del cronista viajero, anotado por el guatemalteco
Enrique Gómez Carrillo, se da cuando arma en su crónica “La psicología
del viajero” (1910): “Un artista del viaje debe gurarse que escribe para
personas que ya conocen el país que describe [...]. Además, tiene que creer
que su público es culto y que sus alusiones y sus evocaciones históricas o
legendarias son comprendidas” (1975, pp. 217-218).
O cuando ofrece uno de los aportes más valiosos con respecto a la crónica
de viajes practicada por los modernistas:
Por mi parte, yo no busco nunca en los libros de viaje el alma de los
países que me interesan. Lo que busco es algo más frívolo, más sutil,
más pintoresco, más poético y más positivo: la sensación. Todo viajero
artista, en efecto, podría titular su libro: Sensaciones. (1975, p. 215).
Especial
242 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Es bajo esta estética que Gómez Carrillo se enfrenta a una experiencia
muy especial cuando escribe su crónica “En el estrecho de Corea: El alma
sentimental del Imperio de la mañana apacible”. El presente de la escritura
de esta crónica confrontó a este autor a la inmediatez de la lectura de una
novela en francés, cuyo argumento refería a la tradición literaria coreana
y al hecho mismo de encontrarse en el vapor Sidney. Esta circunstancia
propició sensaciones estéticas que sublimaron la prosa de la crónica. Según
el prólogo de esta novela, Printemps parfumé, indicado en una nota al pie
de página, la fuente y colaboración en la traducción fue el primer letrado
coreano en Francia, Hong Jong-woo (1850-?). En principio, aunque Gómez
Carrillo parecía no saberlo, este relato hace referencia a una historia cuya
difusión es amplia en la península coreana, sobre todo por su ejecución a
través de un género artístico llamado Pansori. Se trata de un género próximo
al ejecutado por los trovadores medievales. Estas historias cantadas fueron
populares en Corea durante el reino Choson (1392-1910) y la más popular
fue La historia de Chunhyang. Se trata de una obra de carácter anónimo,
como todas las historias de este género, que fue transcrita en caracteres
chinos en 1754 por Yu Chinhan (1711-1791). Si bien, debido a su carácter
oral, presenta variantes, la estructura base consta de una relación de
amor prohibida. La prohibición se basa en que durante el reino Choson
una mujer o su descendencia, que ociaba de kisaeng
1
, no podía casarse con
ningún letrado ni sus familiares, entonces integrantes de la clase yanbang.
La protagonista se llama Chunhyang, cuyo signicado es “fragancia de
primavera”, y es una adolescente que se enamora del joven I Toreng, hijo
del gobernador de Namwon. Luego de ciertas peripecias ambos jóvenes se
casan ante las leyes de la naturaleza y se juran delidad. Aquí cabe apuntar
que, justamente, el principal valor destacado en esta historia es el precepto
confuciano de la delidad. Sobre todo, en el caso de la mujer coreana quien,
según estas normas, debe ser el a su padre, a su esposo y a su hijo mayor.
Obviamente, también le debe obediencia al rey y sus representantes. Esta
delidad y obediencia es la que determina que el joven I Toreng se vaya
con su padre a Seúl, para dar su examen de acceso como funcionario de
Estado y cumplir con las disposiciones reales. Este joven y Chunhyang se
habían jurado delidad, sin embargo, un nuevo gobernador, corrupto y
despiadado, asume el cargo en Namwon. Este funcionario quiere obligar a
Chunhyang para convertirla en su concubina, pero ella lo rechaza. Por tal
motivo fue condenada a muerte. El joven I Toreng, entretanto, aprueba el
examen en el primer lugar y es encomendado por el rey a scalizar el reino.
Es en este contexto que el joven regresa a Namwon, libera a Chunhyang y
toma prisionero al gobernador corrupto. Como premio a su delidad el rey
permite a Chunhyang ascender socialmente y ser esposa ocial de I Toreng.
Enrique Gómez Carrillo nos ofrece esta historia a través de una retraducción
del francés al español, al mismo tiempo que va comentando su lectura de
acuerdo con los códigos estéticos modernistas. Cabe anotar que la presente
Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921 Artículos 243
crónica, como el viaje mismo del autor, fueron nanciados por El liberal de
Madrid y La Nación de Buenos Aires. Que esta crónica se haya publicado
en 1906, en la revista Prisma, dirigida por Clemente Palma, se debió a que
Gómez Carrillo se había casado con la escritora y feminista Aurora Cáceres
(1877-1958). Esta relación permitió un estrecho vínculo entre Gómez Carrillo
y los modernistas peruanos.
A inicios de la crónica declara el desconocimiento general que se tiene hasta
el momento de la cultura coreana. Es más, un signo de este desconocimiento
y falta de interés se revela en el subtítulo del libro que recoge estas crónicas:
Sensaciones de Egipto, la India, la China y el Japón. Si bien hay dos crónicas
que hacen referencia a Corea, no le da la importancia debida frente al
conjunto de países visitados. Sin embargo, Gómez Carrillo se lanza a la
comprensión de esta cultura y va tras un aspecto muy importante en la
estética modernista: la idea del alma. La esencia cultural, según nuestro
autor, proviene de las artes y las letras (1906, p. 125). Es por esta razón que
acomete la tarea de introducirnos al alma de la cultura coreana a través
de una expresión excelsa de la literatura clásica de este país. Un dato
interesante importante es que Gómez Carrillo reivindica la labor del coreano
Hong Jong-woo, injustamente relegado a una breve mención a pie de página,
puesto que nos dice: “En la biblioteca del barco existe, una traducción
europea, hecha por Hong Tjyong-ou
2
, noble de Seúl, mandarín de primera
clase, y corregida por Rosny […]” (p. 125). Lo de “mandarín de primera”
no está consignado en la edición francesa, no obstante, corroboramos
que el interés de Gómez Carrillo era destacar aún más el carácter exótico
del texto. Esto es entendible teniendo en cuenta que los modernistas se
encontraban embebidos de una mirada eurocentrista la cual propició, más
de una vez, apreciaciones contradictorias puesto que consideran al mismo
tiempo a Asia, como bárbara y sublime, perspectiva interesante ya que
los latinoamericanos eran vistos del mismo modo por los europeos. Esta
apropiación de valores y códigos europeos se hace maniesta también en
el enfoque de esta crónica de Gómez Carrillo. A partir de la mención de uno
de los pasajes más sublimes de la historia de Chunhyang, aquel en el que
ella se está balanceando en un columpio y es vista por su joven amante,
Gómez Carrillo nos dice:
Los coreanos pueden no ser hermosos. Las coreanas, en cambio, son
lindísimas, por lo menos en las descripciones literarias. “Una sonrisa
abrió los labios de la niña —dice la novela— su boca parecía una or
de nenúfar entreabierta sobre las aguas; ella balanceábase siempre
en el espacio, como una golondrina en los aires; con la punta de un pie
diminuto y caprichoso, separaba las hojas de las ramas, que caían en
menuda lluvia por el suelo: sus manos pequeñitas y blancas cogíanse
a la cuerda del columpio. Y su talle esbelto y no, inclinábase como el
sauce movido por el viento” (p.127).
Especial
244 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
Destaquemos que la cita anterior alterna pasajes propios de la prosa de
Gómez Carrillo y las citas que provienen de la traducción del francés al
español realizadas en el viaje mismo del guatemalteco. Gómez Carrillo
hace suyas las palabras y perspectiva del texto en francés. Su equivalente
en francés mantiene una prosa que tuvo fuerte inujo en los modernistas
latinoamericanos; de allí que la traducción sea muy uida. Es más, Gómez
Carrillo le suma elementos europeos cuando comenta los pasajes que él
ha traducido. La vinculación del mundo coreano no la hace con respecto
a América Latina, sino con Europa misma. De manera más especíca, la
referencia es regularmente hacia Francia. Como cuando, al referirse
al apasionamiento de I Toreng hacia su amada Chunhyang, nos dice:
“¡Desgraciado I Toreng! Pero no más desgraciado que los parisienses que
se encuentran en su misma situación. Entre él y un ‘joven amoroso’ de
Bourget, casi no hay diferencia que el decor, es decir, el marco, lo que menos
importa. En cuanto al alma, es la misma” (p. 128).
Las referencias literarias europeas mientras comenta su traducción son
abundantes. Además del escritor francés Paul Bourget (1852-1935), menciona
al italiano Gabriele D´Annunzio (1863-1938), como también hace alusiones
a los personajes de El Quijote. El objetivo es construir una sensibilidad
coreana a partir de modelos europeos, tanto los clásicos como los modernos.
Este rasgo es propio de los modernistas hispanoamericanos. Estos puntos
referenciales le permiten a Gómez Carrillo destacar, asimismo, lo que él
puede considerar como exótico. Ejemplo de esto último lo vemos en el pasaje
en el que da cuenta que el joven I Toreng se viste de mujer para conseguir
aproximarse a su objeto de amor: Chunhyang. Ella no lo conocía hasta ese
momento. Pero al tener frente a sí a la supuesta muchacha, exclama: “¡Es
bella como la luna que aparece al oriente de la montaña! ¡Ah! Si fuera un
hombre, cuán feliz sería yo amándolo” (p. 129). Este pasaje permite a Gómez
Carrillo el siguiente comentario:
Lo más curioso es que el autor coreano, adelantándose a los personajes
de los sabios libros de Kraft Ebing, une la suprema malicia con la suprema
inocencia y hace nacer en el alma de su protagonista un amor inmenso
por la chica encontrada en el campo. Creyéndola siempre mujer,
escríbele: “Seré dichosa viéndoos. Desde que nos separamos en Cuang-
Hoa-Lu, pienso continuamente en vos […] (p. 131).
Kraft Ebing (1840-1902) fue un psiquiatra alemán precursor de los estudios
de las llamadas “perversiones sexuales”. Por lo tanto, en el pasaje citado,
Gómez Carrillo pone de relieve lo que él considera ancestrales prácticas
“de perversión”, donde inocencia y malicia articulan diversas prácticas
amatorias. Cabe mencionar que, en realidad, el pasaje traducido por Gómez
Carrillo no corresponde a ninguna de las versiones más extendidas de la
historia de Chunhyang, sino que corresponde a un pasaje de una novela
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del siglo XVII escrita por el letrado Kim Manjung (1637-1692). El error
proviene de la versión francesa. Sin embargo, el comentario de nuestro
autor también pone de maniesto uno de los temas más frecuentados en la
literatura modernista: el del mundo decadente. Así que no hay motivación
moralizante, sino, como se ha dicho, mostrar que estas prácticas concebidas
como exóticas son entendidas como naturales en el mundo oriental.
Un último aspecto que Enrique Gómez Carrillo quiso destacar en su crónica
fue la importancia de la delidad como precepto confuciano. Si bien no
hace referencia directa al confucianismo, muchos de los conocimientos
sobre esta doctrina ya eran conocidos, en mayor amplitud, en el mundo
occidental desde mediados del siglo XIX. Nuestro cronista prestó atención
a este precepto en diversos pasajes de la historia de Chunhyang. Lo
identicó en la delidad del joven I Toreng hacia su padre. También en la
delidad de Chunhyang hacia su marido, si bien no se haya tratado de un
matrimonio ocial. Lo mismo lo destaca en un pasaje relevante cuando la
joven Chunhyang encara al nuevo gobernador corrupto y lo insta a cumplir
con las leyes del reino. Le dice: “Y si el rey os envió para casaros conmigo,
obedeceré sus órdenes: pero si no es así, creo que harías mejor en cumplir
los deberes de vuestro cargo aplicando con justicia las leyes” (p. 135). En el
contexto latinoamericano de entonces, poner en evidencia a un funcionario
corrupto, sea a través de la denuncia directa o de la sátira, siempre fue muy
apreciado. Fue un elemento que atrajo tanto al público coreano como al
latinoamericano, y al peruano en particular, cuando apareció en 1906.
Gómez Carrillo, como otros modernistas de su generación, no vieron
únicamente a los países y reinos de Asia como un referente exótico desde
una perspectiva eurocentrista. También hubo un compromiso en el cual
lo observado, desde una mirada estética, se transformaba igualmente en
una mirada política y comprometida con la construcción de una nueva
identidad latinoamericana. Tal como se lo planteó la investigadora Araceli
Tinajero: “¿cuál es la dinámica que surge del acercamiento de un 'sujeto
exótico' hacia otro 'exótico'; y a partir de la mirada modernista qué y quién es
exótico?” (2003, p. 3). Gracias a esta crónica, el mundo hispánico, entre ellos
el peruano, lograron tener de primera mano una de las primeras miradas
hacia el ámbito coreano. Se estableció, de esta manera, uno de los primeros
diálogos culturales entre Perú y Corea que, en el contexto celebratorio del
presente año del aniversario de las relaciones diplomáticas entre ambas
naciones, se ven y verán enriquecidos en años futuros.
Especial
246 Revista Política Internacional No. 133-2023 / ISSN 2788-6921
REFERENCIAS
Gómez Carrillo, E. (1906), De Marsella a Tokio, Garnier Hermanos, Libreros-
Editores.
Gutiérrez, J. I. (2007), Perspectivas sobre el modernismo hispanoamericano,
Editorial Pliegos.
Rama, A. (1985), Rubén Darío y el modernismo, Alfadíl Ediciones.
Rosny, J. H. (1892), Printemps parfumé, “Petite Collection Guillaume”, E.
Dentu.
Sirkó, O. M. (1975), La crónica modernista en sus inicios: José Martí y Manuel
Gutiérrez Nájera. En Jiménez, J. O. (ed.), Estudios críticos sobre la prosa
modernista hispanoamericana, Torres Library of Literary Studies.
NOTAS
1 Las kisaeng eran mujeres entrenadas en las artes amatorias como en
las artísticas y ofrecían sus servicios de acuerdo con la escala social
de sus clientes.
2 Hong Tjyong-ou y Hong Jong-woo son la misma persona. El primer caso
es la romanización antigua del coreano al francés. Nosotros usamos
la moderna del coreano al español.
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No 133 Enero - junio 2023
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